提要：结构性减税政策是2008年全球金融危机发生后，我国实施新一轮积极财政政策中的重要内容。实施结构性减税，既是我国促进经济稳定增长的有效手段，也是我国优化税制结构的重要途径。本文梳理了我国自2008年以来结构性减税的基本情况并对其效果进行了评价，对未来我国结构性减税政策优化的方向提出了政策建议。

　　关键词：结构性减税，税制结构，税制优化

　　近年来随着国际经济局势的缓和，世界经济步入“后危机时代”。但是造成危机出现的根本原因并未消除，我国乃至世界经济的发展还存在很多不确定性，因此宏观经济层面仍然需要进行谨慎决策。税收政策作为经济政策的重要组成部分，对社会经济的发展有着深远的影响。因此，正确判断金融危机以来我国的结构性减税政策的实际效应，总结经验，完善措施，可以为我国今后的税收政策提供优化与调整的依据。

　　一、我国2008年以来结构性减税的绩效评价

　　(一)对结构性减税政策的简单梳理

　　我国在2008年年底正式提出结构性减税政策，按照政策目标的不同，2009年以来我国实施了一系列结构性减税措施，有一些政策是阶段性的(如对小排量汽车车辆购置税的优惠政策)，有一些制度改革性政策将继续推行(如个人所得税工资薪金所得的费用扣除额的提高)，有一些政策正在研究和推进的过程中(如营业税改征增值税)。具体有以下方面：

　　1.企业所得税：(1)对西部地区2010年12月31日前新办的、可以享受企业所得税“两免三减半”优惠的交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，优惠政策继续享受到期满为止；对设在西部地区的鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税；(2)从2010年1月1日—2011年12月31日，对年应纳税所得额低于3万元(含3万元)的小型微利企业，从2012年1月1日—2015年12月31日，对年应纳税所得额低于6万元(含6万元)的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税；(3)高新技术企业可按15%的税率进行所得税预缴申报或享受过渡性税收优惠政策。

　　2.个人所得税：(1)从2011年9月1日起，个人所得税工资薪金所得的费用扣除额提高至3 500元，最低税率从5%降低到3%，累进税率层级由9级减少为7级；(2)暂对个人储蓄存款利息、购买地方政府债券利息所得、个人投资者取得证券交易资金利息免税。

　　3.车辆购置税：对2009年1月20日—12月31日购置的1.6升及以下排量乘用车，减按5%的税率征收车辆购置税，对2010年1月1日—12月31日购置的1.6升及以下排量乘用车，减按7.5%的税率征收车辆购置税。

　　4.车船税：自2012年1月1日起，对节约能源的车船，减半征收车船税；对使用新能源的车船，免征车船税。

　　5.增值税与营业税：(1)上调增值税起征点；规定企业购进的设备所含增值税可抵扣，由生产型增值税转型为消费型增值税；(2)对从事农产品批发、零售的纳税人销售的部分鲜活肉蛋产品免征增值税，对从事蔬菜批发、零售的纳税人销售的蔬菜免征增值税；(3)增值税一般纳税人销售其自行开发生产的软件产品，按17%税率征收增值税后，对其增值税实际税负超过3%的部分实行即征即退政策；(4)从2012年开始营改增试点，逐步扩大试点范围，并将交通运输业、部分现代服务业等生产性服务业征收的营业税在全国改征增值税，并新设置了11%和6%的低税率；从2014年1月1日开始，营改增再次扩围，铁路运输和邮政服务也纳入改革行列；(5)从2009年1月1日—2015年12月31日，对农村信用社、村镇银行、农村资金互助社、由银行业机构全资发起设立的贷款公司、法人机构所在地在县(含县级市、区、旗)及县以下地区的农村合作银行和农村商业银行的金融保险业收入减按3%的税率征收营业税；(6)对中国境内单位或个人提供国际运输劳务免征营业税。

　　(二)对结构性减税政策的绩效评价

　　我们认为，对结构性减税的效果进行评价时应着重于两个方面：第一，宏观税负水平变化。宏观税负稳定是国家经济健康运行的重要保障，也是新时期深化税制改革的基调。回顾近年来我国宏观税负水平的变化，可推测结构性减税对宏观税负的影响，为下一个阶段宏观税负的稳定做好准备；第二，主要税种变化分析。结构性减税是通过有增有减的税制优化来刺激市场，达到引导经济内在恢复的目的。分析具体税种的变化趋势，可深入分析结构性减税对经济发展的不同侧面的影响，为税收结构进一步调整总结经验。

　　1.宏观税负水平的变化趋势分析。根据统计口径大小的差异，宏观税负可分为小口径、中口径和大口径三个指标。一般认为，小口径宏观税负仅指政府税收收入占GDP比重，中口径宏观税负指政府预算内财政收入占GDP比重，大口径宏观税负则指政府全部收入占GDP比重。根据财政部预算司公布的历年《全国财政决算表》、历年的《中国统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》等资料整理，我们对2007—2012年我国大中小口径税负变化情况进行了分析，认为：这一阶段小口径宏观税负和中口径宏观税负保持略微上升的趋势，大口径宏观税负水平则有明显提高。为了分析这一现象产生的原因，以及其中结构性减税产生的效用，我们进一步对我国政府收入结构的变化进行分析，表1显示了政府全部收入中各项目2007—2012年的变化趋势。

　　表1 2007—2012年我国政府收入结构变化趋势

　　　　数据来源：根据财政部预算司公布的历年《全国财政决算表》、历年《中国统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》等整理计算。

　　从表1可看出，不同收入横向对比来看，除个别年份外，我国政府的税收收入、非税收入、政府性基金收入以及社会保险费收入的增长率都要高于GDP的增长率；各年份的纵向对比来看，在实施结构性减税政策的2009—2010年我国GDP的增长率要低于2007—2008年，税收收入的增长率也与GDP保持了相似的变化趋势，而政府性基金收入、土地出让金则在2009年到2010年出现了高达100%以上的增长。

　　结合对三种口径我国宏观税负和政府收入结构的变化分析，我们可以得出以下结论：

　　第一，我国小口径和中口径计量的宏观税负水平自结构性减税以来一直保持着缓慢增长的趋势，说明从总量上看结构性减税政策并没有达到降低整体税负的效果。

　　第二，自结构性减税以来我国大口径宏观税负上升速度较快，其原因主要源自政府性基金、土地出让金等收入的激增。目前，虽无明确证据表明结构性减税与政府性基金、土地出让金之间的关系，但应引起我们警惕的是，在继续深化结构性减税的同时应保持中央和地方的财力稳定，防止由于减税导致政府收入大规模减少，从而诱发预算外收入激增的现象。

　　2.主要税种收入的变化趋势分析。表2列示了我国各主要税种收入在税收总收入中占比的变化趋势，通过分析主要税种的占比变化，结合上文对结构性减税的政策回顾，具体分析结构性减税的效果。

　　通过表2体现的我国主要税种在税收总收入中的占比变化，并结合我国结构性减税的具体政策，我们可以发现：

　　第一，实行结构性减税后在税收总收入中占比下降的有增值税、企业所得税和个人所得税，其中增值税占比的下降幅度最大，表明结构性减税中对增值税、企业所得税和个人所得税的调整起到了一定的作用。

　　第二，实行结构性减税后在税收总收入中占比上升的有消费税和营业税。其中消费税占比上升，符合结构性减税中“增”的政策目标，在一定程度上可以达到促进资源综合利用，调整消费结构的目的。在营业税方面，由于还未收集到2013年的数据，所以还不能通过分析营改增对营业税在税收总收入中占比的影响，但考虑到近年来我国第三产业飞速发展，营业税税基的扩张，我们可以认为营业税在税收总收入中占比的提高主要源自税基的扩大。

　　第三，间接税在我国税收总收入中的占比有所下降，但仍是我国税收收入的主体。间接税在税收总收入中的占比过高会加剧低收入者的税负，也会在一定程度上抑制消费，所以降低间接税税负仍是我国未来结构性减税的重要方向。

　　表2 2007—2012年我国主要税种收入占总税收收入的变化趋势 单位：%

　　　　数据来源：根据历年《中国统计年鉴》整理计算。

　　二、未来我国结构性减税政策优化的方向

　　通过绩效评价可看出，我国实施的结构性减税政策仅对税收收入结构的调整发挥了一定的效果，而在宏观税负的降低、政府收入结构调整等方面却没有发挥应有的作用。因此，“后危机时代”的结构性减税政策还具有广阔的发挥空间。

　　(一)我国结构性减税面临的制约

　　作为政府组织财政收入、调节宏观经济的重要手段，税收的基本职能和作用机理决定了结构性减税政策会受到以下因素的制约：

　　第一，税收收入占政府收入规模的制约。税收规模的大小，直接决定着政府财政收入规模，进一步决定着政府财政支出规模。虽然政府还具有其他取得收入的路径(如土地财政、隐形债务、非税收入等)，但这些收入在我国政府收入中所占比例较小，短期内提升空间有限。如果政府结构性减税被非税收入的增加所替代，那么减税政策的效果就会收到严重的干扰。

　　第二，财政支出刚性的制约。考虑到我国目前在“三农”、教育、社会保障和就业、医疗卫生等方面的发展程度较低，预计在未来年度，这方面支出还将持续显著增长。在政府不断加大各项民生支出的背景下，结构性减税的规模和范围受到了非常大的限制。

　　第三，税收计划任务压力的制约。我国目前在考核税务管理部门工作业绩时仍然将完成收入任务作为主要指标。在经济形势较好的年份，这种做法的弊端还不明显，但在经济紧张时期往往会暴露出众多弊端。例如近年来多年不见的“过头税”又重新出现，导致结构性减税的政策效果无法落实。

　　(二)“后危机时代”结构性减税的发展方向

　　第一，结构性减税的政策目标需要进行调整。我国结构性减税的实质内涵是合理调整政府收入结构，优化税收收入结构。除此之外，结构性减税还应实现以下的具体目标：使各个税收项目达到宽税基、低税率、严征管的目标；使名义税率趋近实际税率，从而提高纳税人的税收遵从度；使社会不同阶层的税收负担与其收入相匹配；通过税收负担微观层次的调整，实现国家经济发展的总目标。

　　第二，结构性减税的制度设计需要进行调整。2008年以来的结构性减税政策更多具有相机抉择的权宜性，伴随经济周期反转，政策风向也将随之转变，短期特征较为显著。在这种背景下，反周期临时性的结构性减税政策应逐步过渡到税制优化层次的减税政策，并最终与税制改革的长期规划相对接。

　　第三，结构性减税的行为模式需要进行调整。结构性减税不能成为税制改革滞后的借口，根据十八届三中全会提出的税负保持总体稳定的要求，结构性减税应该包含税制结构优化，即有的税种需要减下来，有的税种可能需要增加，同时还必须有开征新税种的勇气。

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