一、问题的提出

　　城市水务业，是指以水资源的收集、开采、加工、输配、利用、保护等为核心内容构成的产业链。［ 1 ］ 20 世纪末，全球面临的一个永恒主题是快速的社会变化及日渐增强的复杂性，简称“快杂性”（ raplexity ）。［ 2 ］城市规模的扩大、密度的增加和空间变异性的增强给城市水务提出了巨大挑战：一方面，增长的人口和经济活动对于自然资源和环境服务的需求与日俱增。另一方面，提供洁净饮用水和完善的污水处理需要大规模投资以改善基础设施。［ 3 ］近年来，我国城市化速度持续加快。据推算，城市化水平每提高一个百分点，城市人口将增长 1000 万，由此将新增大量的水务设施需求。［ 4 ］为达此目标，需要投入上万亿元资金，仅靠政府是难以为继的。因此，加快发展水务市场，通过市场化的方式进行城市水务工程的建设、运营与维护就成为城市水务业发展的必由之路。始于 20 世纪 90 年代初期的中国城市水务业市场化改革经历了一个“由盛转衰”的过程，总结其中缘由，有的学者认为是受到了国际金融危机等因素的影响，［ 5 ］有的学者认为与政府管制的失败密不可分。［ 6 ］然而笔者认为，与市场化改革相匹配的法制建设的滞后和缺失才是根本因素。因此，厘清中国城市水务业市场化改革法制建设的历史脉络，对于汲取经验教训，解决困扰改革深化的体制和机制方面的本源性问题具有十分重大的理论和现实意义。

　　二、中国城市水务业市场化改革法制建设的历史演进

　　回顾中国城市水务业市场化改革二十余年的法制建设历史，大致经历了四个特征明显的阶段：

　　（一）萌芽期（ 20 世纪 90 年代初期—末期）

　　长期以来，中国城市水务业产权单一，政府成为唯一的投资和运营主体。城市水务企业政企不分，饱受设施老化、冗员严重、官商作风、效率低下、建设资金严重不足的困扰。在此背景下，国务院于 1992 年 7 月 23 日 颁行了《全民所有制企业转换经营机制条例》（以下简称《转机条例》），《转机条例》的重要意义在于：第一，正本清源。使企业适应市场要求，成为依法享有自主经营权并能独立承担民事义务的市场主体。第二，引导示范。作为国民经济发展的先导性行业，包括城市水务业在内的市政公用事业转换经营机制迫在眉睫。为此，原建设部于 1993 年 9 月 7 日 颁行了《全民所有制城市公共交通企业转换经营机制实施办法》（以下简称《公交转机办法》）。《公交转机办法》的实质是《转机条例》在市政公用事业领域的延伸，其中如生产经营决策权、投资决策权、资产处置权、联营兼并权等权利的明确都为日后吸引外资打下了坚实的基础。另外，《公交转机办法》中关于接受价格干预义务、质量保障义务、持续提供服务义务等条款的规定也成为市政公用企业承担义务的渊源。《公交转机办法》颁行后，全国各地水务设施建设如雨后春笋般发展。此后，随着滥觞于拉美国家的 BOT 模式在中国城市水务业的引入，为了打消外商对投资经营风险的疑虑，多地政府对水务项目通过如外汇兑换担保、贷款担保等形式对外方做出承诺，更有政府机构通过承诺外方获得固定回报率来保证投资项目的顺利落地。针对这一情况，原外经贸部于 1995 年 1 月 16 日 颁行了《关于以 BOT 方式吸收外商投资有关问题的通知》（以下简称《 BOT 通知》），《 BOT 通知》第 3 条对政府担保和承诺采取了“一般禁止”的规定，但并未刹住愈演愈烈的“固定回报承诺风”，尤其是作为规范性文件的《 BOT 通知》与作为立法的部委规章之间本身就存在矛盾和冲突，典型代表如原国家计委和原建设部于 1998 年 9 月 23 日 联合颁行的《城市供水价格管理办法》（以下简称《水价办法》）第 11 条规定的 8 — 12% 的企业盈利水平，恰恰成为了将外资完全排除在市场风险和财务风险之外，却让中方公司和地方财政付出沉重代价的尚方宝剑。

　　（二）整顿期（ 20 世纪 90 年代末期— 21 世纪初）

　　在经历了萌芽期的发展后，中国城市水务业在基础设施建设方面取得了长足进步，但由于高固定回报率和水价上涨等问题，行业普遍亏损严重。为此，原建设部于 2000 年 5 月 27 日 颁行了《城市市政公用事业利用外资暂行规定》（以下简称《利用外资规定》），《利用外资规定》第 13 条明文禁止保证或变相保证外方固定回报、设定最低价格公式、向外方提供任何形式的担保等行为。此后，国务院办公厅于 2002 年 9 月 10 日 颁行了《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》（以下简称《固定回报通知》），《固定回报通知》首先对固定回报项目做出了定性，即“不符合中外投资者利益共享、风险共担的原则，违反了中外合资、合作经营有关法律和法规的规定”（第 1 条），其次将固定回报项目细分为“以项目自身收益支付外方投资固定回报的项目”和“由于项目亏损或收益不足，以项目外资金支付外方部分或大部分投资回报，或者未向外方支付原承诺的投资回报的项目”两种类型，对于前者采取在充分认识协商基础上修改合同或协议的形式处理，对于后者采取“改、购、转、撤”等方式处理（第 2 条）。《利用外资规定》和《固定回报通知》对于清理中国水务市场、保障整个行业的健康发展确实起到了积极作用，但外资水务企业在华投资也随之转入低潮，特别是 2003 年“长春汇律水务事件”的发生，更是从实践角度对“整顿期”的法制建设提出了挑战 1999 年长春市政府对污水处理项目招商， 2000 年香港汇律中国污水处理有限公司投资 3200 万美元建成长春市第一家污水处理厂。 2000 年 7 月 14 日 长春市政府颁行《长春汇律污水处理专营管理办法》，规定由长春市自来水公司向用水户收取污水处理费上缴市财政局，由财政局拨付市排水公司支付汇律公司。从 2002 年开始市排水公司一直拖欠污水处理费到 2003 年完全终止支付。 2003 年 3 月 28 日 ，市政府依《固定回报通知》废止《长春汇律污水处理专营管理办法》，汇律公司将长春市政府起诉至法院但最终败诉。。

　　（三）勃兴期（ 21 世纪初— 2008 年）

　　随着 21 世纪初党的十六大以及十六届三中全会的召开，企业治理结构和国有资产管理体制都发生了重大调整。企业治理结构方面，已经从主要界定所有者与经营者的相互关系，转向了货币资本与人力资本的相互关系。国有资产管理体制方面，国有资产所有者和经营者实现了分离，中央国资部门与地方国资部门的监管职权也发生了分离。［ 7 ］由此，勃兴期的法制建设主要围绕以下三条主线：

　　1 . 明确市场化改革方向

　　国务院于 2002 年 2 月 11 日 颁行的《指导外商投资方向规定》（以下简称《投资规定》）第 9 条将城市水务业纳入“鼓励类投资项目”，并规定“可以扩大其相关的经营范围”。该规定实质上为城市水务业引入外资进行产权多元化改造吹响了号角。 2002 年 12 月 27 日 ，原建设部颁行了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（以下简称《市政市场化意见》），终结了多年来市政公用设施是否能够进行市场化的争论，具有里程碑式的意义。［ 8 ］《市政市场化意见》有如下亮点：第一，明确了市政行业市场化的手段、目的，即通过引入竞争机制、建立政府特许经营制度，形成市政公用行业市场体系（第 1 条）。第二，明确了市场化的具体内容，即产权多元化、以招投标作为市场准入方式、行业内主辅分离（第 2 条）。第三，明确了市场化的制度实施工具——特许经营，并从市场准入、运营环节、市场退出三个方面进行了界定（第 3 条）。第四，明确了政府定位，即从直接管理转为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责（第 4 条）。

　　2 . 产权制度改革

　　当地方政府真正成为城市水务业的产权主体时，为了解决投资资金不足的瓶颈，改革顺理成章地进入“深水区”——产权制度改革。国务院国资委先后于 2004 年 2 月 1 日 和 2005 年 8 月 25 日 颁行了《企业国有产权转让管理暂行办法》（以下简称《产权转让办法》）和《企业国有资产评估管理暂行办法》（以下简称《评估暂行办法》），明确由各级国资部门负责其所出资企业的国有资产评估监管工作（第 3 条）。产权转让的前提是国有资产的评估，国务院于 1991 年 11 月 16 日 颁行了《国有资产评估管理办法》（以下简称《评估办法》），并于 1992 年 7 月 18 日 颁行了《国有资产评估管理办法实施细则》（以下简称《评估细则》）。根据《评估办法》和《评估细则》的规定，国有资产评估的监督和管理由国资部门和行业主管部门共同负责。财政部在 2001 年 12 月 31 日 颁行了《国有资产评估管理若干问题的规定》（以下简称《评估规定》），《评估规定》明确了中央和省级财政部门在资产评估中的主体地位（第 9 条）。由此，在国有产权的转让暨国有资产评估中就形成了国资部门、财政部门和行业主管部门的“三驾马车”式的管理体制。

　　3 . 特许经营制度建设

　　为落实《市政市场化意见》，原建设部于 2004 年 3 月 19 日 颁行了《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称《特许办法》），成为中国城市水务业市场化改革法制建设的又一个里程碑。在市场准入环节，针对招投标领域，原建设部于 2001 年 6 月 1 日 颁行了《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》（以下简称《房屋市政招投标办法》）、于 2001 年 6 月 18 日 颁行了《工程建设项目可行性研究报告增加招标内容和核准招标事项暂行规定》（以下简称《增加事项规定》）、于 2004 年 4 月 1 日 颁行了《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》（以下简称《分包办法》），原国家发展计划委员会等七部委于 2003 年 3 月 8 日 联合颁行了《工程建设项目施工招标投标办法》（以下简称《工程项目招投标办法》）；在运营环节，针对产品价格，国家发改委于 2006 年 1 月 17 日 颁行了《政府制定价格成本监审办法》（以下简称《成本监审办法》）、于 2006 年 5 月 1 日 颁行了《政府制定价格行为规则》（以下简称《定价行为规则》）。针对产品质量管制，与之相匹配的标准化制度建设受到重视，先后颁行了《城镇污水处理厂污染物排放标准》（ GB18918 — 2002 ）、《地面水环境质量标准》（ GB3838 — 2002 ）和《生活饮用水卫生标准》（ GB5749 — 2006 ）等多部国家标准。

　　在《特许办法》示范效应的影响以及特许经营制度建设现实需求的双重影响下，地方立法也蓬勃发展起来。据不完全统计，城市水务业特许经营的地方性立法包括 10 部地方性法规、 7 部地方政府规章和 5 部地方规范性文件。（四）反思调整期（ 2008 年—）

　　在经历了勃兴期的发展后，中国城市水务业市场化改革法制建设的总体格局初步形成，围绕着建立城市水务市场体系、引入外资进行产权多元化改造和以特许经营作为制度实施工具这三条主线，全行业发展的质量和效益都有了显著提升。随着改革的持续推进和法制建设的蓬勃发展，改革中潜存的问题也随之暴露：首先是水价问题。从勃兴期伊始，以威立雅水务为代表的外资水务集团在对浦东自来水公司、天津市北水业、兰州水务集团等大陆水务企业的股权收购中普遍采用“高溢价收购”模式，即以高出标底 2 — 3 倍的价格收购中方股权，在进入运营阶段又以企业为提高水质加大了建设成本、原材料价格上涨导致维护费用增加以及有利于水资源节约等多种理由大规模上涨水价，导致全国水价“涨声一片”，以兰州为例，居民用水价格从改革初期的 0 . 9 元 / 吨上涨到 2009 年的 1 . 95 元 / 吨。其次是水质问题。 2009 年发生的“湖北南漳浊水事件” 2009 年 5 月 28 日 ，南漳县居民家中的水龙头流出浑浊的泥浆，根据县卫生监督局当时抽样检测，水质浊度高达 5200 度，国家标准规定生活饮用水浊度应该小于等于 3 度，水质严重超标。使当地社会公众对特许经营模式的信心降至冰点，也进一步拷问着法制建设中存在的缺失。由此，除了少数几部地方出台的市政公用事业特许经营立法之外，这一时期的法制建设基本上处于停滞。

　　三、中国城市水务业市场化改革法制建设历史演进的启示

　　纵观横亘二十余年的城市水务业市场化改革，从主体变迁到产权变迁，从国资管理转变到特许经营模式选择，无不体现出与建立市场经济体制的主旋律息息相关这一鲜明特色。虽然早有学者指出，“法律作为对于社会关系的二次调整有其‘迟滞性’”，［ 9 ］但从本质上说，法律自身的“稳定性”、“规范性”和“强制性”，使其成为推动现代社会治理和政治经济发展的首选和优选。有鉴于此，基于“历史演进”的系统梳理暨经验教训总结，我们认为未来应从如下几个方面进行法制完善：

　　1 . 加强公私合作对公私法划分影响的研究，对权利义务进行科学界分

　　中国城市水务业的市场化改革主要围绕着两条主线，即“产业化”和“市场化”。“产业化”的本质在于理念的创新—“公私合作制”（ Public Private Partnerships ）。关于公私合作对公私法划分的影响已引起学术界的广泛关注：诸如公私法划分的历史演进与公私合作的介入和影响、［ 10 ］公私合作对传统公法基本原则的冲击（从依法行政到契约行政再到合作行政的发展演进）、［ 11 ］公私合作对传统公法主体制度的冲击（私人组织的崛起）、［ 12 ］公私合作对传统公法行为制度的冲击（协商规制、［ 13 ］自我规制［ 14 ］的出现）、公私合作对传统公法履行责任方式的冲击等。［ 15 ］透过学者们的探讨，我们不难发现公私合作确实给传统公私法划分注入了一股新鲜的活力，公部门与私部门的合作大量增加，以至于很多学者认为“公”与“私”的界限已经消弭。但正如有学者所指出的，“公共机构运用私法手段完成公共任务或通过私人完成公共任务的控制问题非常突出，因为私法手段和私法主体的灵活性不仅蕴含了政府裁量的固有风险，而且以私利为合法目标的私人组织行为与公共任务和目标发生冲突的可能性也会大大增加。”［ 16 ］笔者认为，公私合作固然是一种理想状态，但合作的前提在于平等和制衡，如果责任和义务的承担分布畸轻或畸重，都会导致合作的“不能”和“异化”。反观城市水务业市场化改革历史，从萌芽期到整顿期，政府一再回避产权关系的明晰，这种希望绕过产权问题来调动各方积极性提高各种资源利用效率的做法注定是难以长久的。勃兴期之所以取得历史性突破和长足发展，源于回归了作为现代市场经济基础的产权制度的本真。然而，改革中之所以会出现外资水务的“两进两出”（萌芽期和勃兴期前期的两次进入、整顿期和勃兴期后期的两次退出），与政府、企业之间权利义务配置的缺位有密切关联，尤其是政府责任承担与履行的缺位以及企业权利主张与救济的困境，造成了企业由于政策法律风险而被迫退出市场（长春汇律水务事件）或利用政策法律漏洞转嫁风险求得自保（固定回报率）的恶果。

　　关于“市场化”，其核心是对作为自然垄断行业的城市水务业如何进行有效规制的问题。反观勃兴期的“由盛转衰”，很大程度上与“高溢价收购”模式下政府的撇脂行为有密切关联。受城市水务业自然垄断经营方式的制约，作为消费者无法通过竞争性选择来监管产品质量与服务，更无法有效控制成本与收益。纵观勃兴期的立法，通篇都是以政府作为核心对企业、社会中间层的责任和义务要求，很少有涉及自身的责任且规定模糊。另外，公众的知情权、参与权长期被虚置，虽然现有的特许经营立法多数规定有公众监督委员会制度，但存在公众监督的形式、方式简单且流于形式、公众监督委员会亟待激活［ 17 ］和公众参与未能有效贯彻到城市水务业市场化的各个环节等问题。

　　2 . 加强城市水务业中竞争机制的建立，着力完善竞争法律制度

　　对于城市水务业，学术界更多关注的是政府管制方面的研究，而罕有关于竞争机制构建的探讨。曾有学者精辟指出，“自然垄断仅仅是一种‘非人格化的市场结构’，但垄断地位获取之后权力的滥用却来源于‘人格化的市场主体’。从理论角度剖析，垄断可以分为自然和人为两种类型。前者产生于市场竞争后的‘自然化’集中，属于经济性垄断的范畴。后者产生于人为强制的‘授权性’集中，属于行政性垄断的范畴。”［ 18 ］反观勃兴期城市水务业法制建设的发展，虽然在政府管制方面取得了长足进步，但仔细检讨现有立法会发现，目前的制度设计在市场准入和市场退出这两项环节中在竞争机制方面存在严重缺失，归结起来有中央立法问题和地方立法问题两类：

　　（ 1 ）中央立法问题

　　中央立法问题主要表现在招投标法律制度方面，从应然的角度来说，招投标制度设计的核心理念应该与竞争法相通，然而，从实然的角度考察，就会发现二者还存有相当的距离。曾有学者认为，“《招投标法》第 5 条所确立的“三公原则”和“诚实信用原则”并未融入太多对“市场自由竞争”理念的考量。该法规制的是所有经济主体在涉及特定的工程建设项目时的行为，立法意图是保障经济行为的透明度，提高经济效益，保证项目质量。”［ 19 ］正是由于这种制度衔接上的漏洞，使得《招投标法》在城市水务业特许经营中呈现出如下问题：

　　①监管者不明

　　现有立法只是明确了建设行政主管部门作为招标监督部门（即“监管者”）的法律地位，然而在实践中，不同项目模式的具体监督部门和由此所形成的监管体制仍然五花八门，如 BOT 项目一般由建设工程交易中心负责、 TOT 项目一般由各地的产权交易市场来组织、委托运营项目一般由各地政府采购中心组织采购程序，［ 20 ］限于目前市政公用事业特许经营整体的立法层次较低且没有上位法协调，建设部门、国资部门、财政部门都会成为事实上的招标监督部门，这就给城市水务业的招投标监管埋下隐患。

　　②招标人不明

　　现有立法并未明确除了政府以外，哪些主体还可以作为市政公用事业项目的招标人。实践中一般将招标人称为“项目法人”，按照实务界的惯常理解，项目法人一般是指具有法人资格和地位，依照有关法律法规要求设立或认定，对建设工程项目负有法定责任的公司。项目法人的产生通常由政府以行政指定、委托或者直接出资设立的公司来承担。然而，随着特许经营改革的不断深入，由政府直接投资设立的国有独资公司也不再是国内市政公用事业项目法人的唯一产生方式，类似于德国《反限制竞争法》中所规制的混合公司就很有可能成为主流的招标人形式，完善相关的制度设计就成为必需。

　　③投标人不明

　　按照《招投标法》第 25 、 26 条的规定，“投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织……投标人应当具备承担招标项目的能力”。法条意味着对投标者的资质要求仅仅是承担项目的专业能力。实践中，国有独资公司和混合企业往往是因其“身份性”（与公法主体存在的关联）而非“能力性”而被招标方所眷顾。另外，在邀请招标的情况下，招标人可能仅对国有独资公司和混合企业发出招标邀请，社会上其他经济组织根本无法获取有关项目的招标信息，这样显然存在竞争不公的问题。

　　（ 2 ）地方立法问题

　　①将行政许可作为招投标的前置程序

　　《山东省城市市政公用事业经营许可管理办法》（以下简称《山东办法》）第 3 条对新设企业与原有企业、本地本行业企业与外地外行业企业进行了区别对待，将《经营许可证》的取得作为新设企业和外地外行业企业进行特许经营权投标的前置要件，存在两个方面的问题：

　　A . 将特许权和经营许可证 取得作为市政公用事业市场准入的前置要件，是人为制造出的相关市场的“进入壁垒”，极易诱发寻租和腐败，导致政府失灵。

　　B . 《山东办法》第 3 条涉嫌行政垄断。根据《反垄断法》第 34 条和第 35 条的规定，《山东办法》涉嫌以设定歧视性资质要求滥用行政权力限制招投标和滥用行政权力限制经营者跨地区投资经营（即“地区封锁”）。

　　②设定各种“优先权”条件

　　《青海省市政公用事业特许经营管理条例》（以下简称《青海条例》）第 22 条和《河南市政公用行业特许经营管理实施办法》（以下简称《河南办法》）第 6 条将特许经营权的优先授予给予了原特许经营者和完成规范性企业改制的国有市政公用企事业单位，存在的问题主要有两点：

　　A . 涉嫌身份歧视排除竞争。纵观各地的特许经营立法，只要不出现引致临时接管和撤销特许经营权的情形出现，该特许经营者的经营行为就是达标的。然而，随着潜在进入者创新技术、扩宽融资渠道和控制成本以及提高质量能力的增强，相关市场的现存经营者被替代是必然的趋势，赋予现有经营者以“优先权”存在着“保护落后排斥先进”的制度隐忧，也有违公平竞争的基本理念。

　　B . 涉嫌行政强制交易行为。比照《反垄断法》第 32 条的规定，《青海条例》和《河南办法》实际上是行政机关给予经营者的某些优惠条件，这些条件是由特定的身份带来的，实质上侵害的是其他经营者的公平竞争权和消费者的选择权和公平交易权。

　　从某种程度上说，市政公用事业地方性立法是通过抽象行政行为实施垄断的重灾区。有的学者认为对抽象行政垄断的规制存在“本身违法原则”和“合理原则”两种规制原则的适用空间，二者相比应该优先适用前者，［ 21 ］笔者也持相同意见，但目前“由上级机关责令改正”（《反垄断法》第 51 条）的法律责任制度设计显然无法起到应有的威慑和矫正作用。

　　3 . 克服“条块分割”、以利益为导向的立法弊病，理顺政府管制体 制

　　（ 1 ）克服“条块分割”、以利益为导向的立法弊病

　　“条块分割”和以利益为导向的立法弊病贯穿了改革的始终。首先，在市场准入环节，由于特许经营的项目模式很多，对于不同项目模式监管权的争夺也早已展开，最终的结果是同样作为特许经营项目， BOT 由建设工程交易中心负责、 TOT 由产权交易市场组织、委托运营项目由采购中心组织。其次，各地方政府在特许经营立法中频频出现的行政垄断问题也突出地展现了各地在特许经营中的利益取向，人为设置了市场进入的障碍和壁垒、将全国统一的大市场进行人为区域分割。再次，不同政府部门出于部门利益还会产生管制冲突和角色矛盾。比如国资部门因对国资保值增值的关注而更倾向于“高溢价收购”模式。建设行政主管部门更多关注的是设施建设而对设施运营因专业所限无法做到有效监管。由此，“九龙治水”的格局无法形成合力，也给“固定回报率”、“高溢价收购”、“浊水事件”提供了孳生的土壤。

　　（ 2 ）法律位阶偏低，立法理念面临转型

　　检索现有城市水务业市场化改革的相关立法不难发现，行政规章占了立法的绝大多数，甚至于市场化改革的一些关键节点并不是通过立法而是以行政规范性文件的形式出现的。当然，在改革初期，这种在“摸着石头过河”的立法理念指导下的立法模式是符合处于探索期的改革发展的实际需要的。然而，在外资的“两出”中，至少有两点问题值得深思：第一，“一出”与《固定回报通知》关系密切。外资水务之所以选择“出”，很大程度上归咎于政策的不稳定性。“长春汇律水务事件”中市政府依《固定回报通知》废止《长春汇律污水处理专营管理办法》是有违法理的。后者属于地方政府规章，前者属于行政规范性文件，二者的法律位阶孰高孰低是不言自明的，长春市政府的做法以及长春市法院的判决向外商传递的信号无疑是，中国大陆的立法是随着政策文件的变动而变动的，法律政策的变动风险极大。由此，外商所汲取的经验教训必然是在今后的投资实践中如何利用法律政策漏洞趋利避害、如何在通过权力寻租争取政府恩宠中将法律政策风险降至最低。第二，“二出”与条块分割、以利益为导向的立法弊病紧密相关，更反映出中国竞争机制的缺失。市场经济的核心在于竞争，虽然中国于 2007 年颁行了《反垄断法》，但客观地说，中国竞争法所植根的社会土壤和所形成的体系架构是孱弱的，尤其是对于行政垄断的规制，对作为体制转轨国家的中国是巨大的考验。

　　四、结语

　　中国城市水务业市场化改革之所以“由盛转衰”，真正的原因是改革进入了“深水区”，与之相匹配的法制建设无法满足实践的需要所致。深入推进中国城市水务业的法制完善，不能再仅仅围绕着“问题导向式”的发展路径，而必须着眼于体制和机制的根本，直面难题并从法律层面做出妥善解决，立法理念应该由“摸着石头过河”转化为“强基固本而发展长效机制”，这样才能持续推进中国城市水务业改革的深入发展，让改革所释放的“红利”惠及社会公众，让中国社会处处呈现“人水和谐”的美丽图景！

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