重庆地票制度在近年来各地的农村土地权利流转制度改革探索中极具特色。地票，是指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标。地票交易，是指在政府设立的农村土地交易所内就建设用地指标所进行的交易。地票制度是在农民自愿和村集体同意的前提下，复垦废弃的宅基地、附属设施用地、农村公共设施用地等土地，由此产生的建设用地指标投入土地交易所进行交易，购得地票的开发商或土地储备公司等用地方可按指标额度征收土地。

　　地票制度的创新在于，在当前建设用地总体指标受到严格控制的大环境下，将农村废弃的土地复垦为耕地，从而增加可用建设用地指标。地票交易创造了耕地指标省内协调的新渠道，在 2004 年中央禁止耕地指标在省区间协调后，这一点尤其有价值。

　　一、学术界对地票制度的批评和质疑

　　尽管地票制度得到政府的大力支持，但在学界却不乏批评之声。

　　( 一 ) 农民权益没有得到足够的保护

　　对地票制度最严厉的批评，是认为它会损害农民权益。有学者认为，在政府参与的复垦中，农民所获收益仍然有限；农民可能出于考虑不够、判断失误同意复垦，但遇到生活困难想重返农村生活却已没有住宅；地票落地区域农民权益未得到充分保障。［ 1 ］还有人认为，“由于没有一个明确的利益分配机制，在地票交易利益分配环节上会产生许多问题。……转让地票的农民还享受不到地票落地时形成的溢价。最终的结果是转让地票的农民并没有得到多少实惠。”［ 2 ］

　　持此观点的学者普遍认为，政府不应对地票交易产生的价值进行提成，而农民从交易中能获得的利益有限，不足以实质性地提高生活水平，且农民的居住权益保障存在风险。地票交易损害农民权益，这种观点是对地票制度的根本性质疑。因为假设地票制度的实施最终导致农民非但没有收益，反而受到剥夺，那么它当然不应再存在下去。

　　( 二 ) 耕地保护存在风险

　　对土地实行最严格保护是我国的一项基本国策，对我国来说具有战略性利益。部分学者认为，地票制度可能危及耕地保护。有学者指出，地票产生环节复垦的农村集体建设用地大多质量较差，而落地地块则多为质量较好的耕地，这种质量差异对耕地占补平衡造成一定影响，而长期推行地票制度，则可能影响耕地总量动态平衡。［ 3 ］

　　在地票制度实践中，的确存在耕地质量上占补失衡的风险。复垦的农民宅基地、附属设施用地、集体建设用地等地块，往往是边远、零散、劣质的地块，复垦后耕地即使面积得到保证，其质量也可能与被征收的耕地有一定差距。

　　( 三 ) 不利于地票来源地的长远发展

　　在地票交易运行过程中，地票来源地的农民和农村集体同意复垦自己的宅基地和集体建设用地，这势必限制了其土地的未来用途，部分学者认为这将对地票来源地的长远发展造成困难。“从短期来看，复垦农民、农村集体经济组织认为偏远农村地区发展缓慢，用地指标需求较少，而通过地票交易可以增加收入。从长远来看，农业、农村是不断发展的，在需要用地时可能出现无指标可用的状况，该风险却只能由其自身来承担。”［ 4 ］

　　持此观点的学者认为，地票制度使地票来源地的农民和村集体将土地发展权拱手让人，以极低的价格牺牲了本地的未来发展空间，埋下了发展隐患。

　　( 四 ) 地票存在落地风险

　　除对农民和国家耕地保护政策的威胁外，部分学者认为地票交易在地票落地方面也存在风险。基于《物权法》、《土地管理法》等法律都规定征收农民集体土地必须符合公共利益目的，有学者指出地票制度可能违反这些法律，“一方面，经营性建设用地只能使用地票；另一方面，经营性项目又不具备‘公共利益’的要件因而不属于土地征收范围。地票交易获得的指标势必面临一个无法落地的困境，不解决这一困境，将直接影响指标交易的前景，甚至可能导致经营性项目用地来源的枯竭。”［ 5 ］

　　( 五 ) 政府对市场干预过多

　　政府在地票交易中所扮演的角色也成为部分学者质疑地票制度的理由。有学者指出，因为禁止地票购买者转卖地票，“重庆地票制度运行中存在着政府利用宏观调控手段制定市场规则干预地票交易的现象，使地票制度运行陷入了进退两难的境地。”［ 6 ］

　　二、政策目标基本实现——对地票制度的客观认识

　　( 一 ) 农民收益有所增加而不是相反

　　从实践效果来看，地票制度增加了农民的收益而不是相反。自 2008 年开始交易，地票拍卖价格逐年走高，相应农民所分得的收益也逐年增加。与土地征收不同，农民取得地票收益不必放弃土地权利，土地产权仍然属于农民和村集体，土地的农业性质也不改变。近年来农村集体土体征收补偿各地标准有所不同，但大多在十几、二十万左右，与此相比较，没有理由说重庆的地票交易侵害了农民权益。应当注意的是，农民在取得地票收益的同时，并不丧失复垦土地的承包权，其有权继续承包复垦土地，换言之土地每年的收成仍然归农民。由此看来，实施地票制度后，农民的利益是净增长的。

　　( 二 ) 耕地保护风险相对可控

　　应当承认，地票交易中复垦耕地的质量的确可能不如城市周边被征收土地，但这不是不能依靠农业技术进步和投入增加来弥补的。改革开放三十年来我国耕地单位产出不断提高的事实，说明农业生产的技术进步和单位耕地投入的增加，可以很大程度上弥补耕地质量和数量的不足。此外，在地票制度执行过程中不断加强监督、探索提高复垦质量的手段和方法，也可将风险限制在可控范围之内。我国人多地少，政策上对耕地实行最严格的保护，而地方又有强烈的发展经济内在驱动，在这些约束条件下，能实现耕地量上不减，城市和工业建设的可用地资源有所增加，平心而论已经是一个不小的成果。

　　( 三 ) 有利于广大农村地区的长远发展

　　认为地票制度会限制农村地区长远发展的观点，建立在一种假设之上，即所有农村地区都会像城市一样发展起来，并且以与城市相同的模式发展起来。这种可能性其实并不存在。地票来源地的农村，大多位于边远的远郊县，近郊农村因为土地值钱，农民不愿意参加地票交易。复垦土地地块零散、面积较小、质量较差，不少还是山地。现代工商业发展需要集聚效应，也即基本在城市或围绕城市进行发展，远离城市的地区尽管经济水平和生活水平会随全社会一起提高，但显然不会出现具规模的工商业聚集。那种将城市和近郊发展模式套用于远郊县的假设，是违背经济学常识的空想。

　　( 四 ) 落地风险没有出现

　　地票交易六年来的经验表明，所谓的地票落地风险没有出现，或者说市场早已消化了这种风险。 2008 年至今，重庆地票交易稳定发展，价格持续上涨，交投活跃，市场主体参与热情高涨。假如在前期交易的地票出现落地风险，那么必然不可能有这么多市场主体入市追捧。

　　( 五 ) 政府干预是地票交易得以存在的前提

　　地票交易本身缺乏上位法规范，作为一种农村土地权利流通的制度创新，它必须在现有法律法规的空白地带进行探索，无先例可循，承受着随时会被叫停的风险 ( 如四川的地票交易即已被叫停 ) 。因此，在制度草创之时，政府加强管理和监控，追求政策目标的稳定实现，不仅合理而且能够保证地票制度下一步的发展。此外，地票制度创设的首要目的，是保证政府规划内的城市建设和工业建设用地，由此市场交易规则较为有利于国有大型企业 ( 主要是当地的土地储备企业 ) 是可以理解的。实践上看，不少中小型的民企也籍地票交易拿到了用地通行证 ( 如地票交易第一个买家就是民企玉豪龙公司 ) ，说明地票制度也使民企进入到了要素市场。

　　综上所述，评价一个新的制度，关键还是要看它的主要政策目的是否能够实现。地票制度既为农民增收创造了条件，又盘活了沉淀的农村土地资产，为政府的城市建设和工业建设找到了新的用地指标来源，其制度设计目标基本得到实现。作为一种制度探索，地票制度在执行层面还存在不少问题，但这些问题都可通过改进和完善地票制度得到解决。

　　三、地票制度的非政策目标价值及其固有缺陷

　　( 一 ) 地票制度的非政策目标价值

　　除增加农民收入、扩大政府建设用地来源、保护耕地等政策目标价值外，地票制度的独特意义，还在于其具有超出制度设计范围之外的非政策目标价值。它为我国农村土地权利流转和农村土地价格形成机制市场化探索，打开了一扇门。

　　1. 农村土地权利流转的模式探索

　　当前，农村土地权利缺乏流转渠道已经成为阻碍农村经济发展、农业生产集约化、农民增收的重大问题。众所周知，规模经营、集约化经营是我国农业经济发展的必由之路，现行农村土地权利体制下，土地流转较为困难，实现土地向有经营实力的个人和企业集中很不容易 ( 或者说通过合法的方式很不容易 ) 。此外，由于现有《土地管理法》对农民转让、抵押土地有较严格的要求，农民也很难将手中土地变现，为自己进城或创业准备条件。经过多年探索，农村土地权利流转改革迄今没有大的突破，承包地和宅基地等农村土地如何更顺畅的流转，实现土地财产的保值增值，成为至今难解的问题。

　　在此背景下，地票交易具有开创性价值。首先，地票制度使农民有途径、有渠道将自己已不居住的宅基地转化为地票交易出去，获取进城生活所需现金，农民在没有失去土地的同时增加了财富。其次，地票交易符合基本法理，与国内某些“试点”不同，地票交易没有超出现行法律框架，不存在特殊化，可以长期进行、反复实施，这使地票制度具有重要意义。最后，为农民创造一条流转土地权利的合法途径的价值还在于，可以有效减少农村地区目前大量存在的、私下进行的土地非法交易，在有合法途径的前提下，农民选择非法途径的可能性无疑会明显下降。

　　2. 农村土地价格形成市场化路径探索

　　近年来，我国因征地引发的社会矛盾越来越激化，政府的土地征收工作已陷入困局，究其原因关键就在于土地的价格形成机制。依照《土地管理法》的有关规定，农村征地补偿价格主要依据被征收土地近年平均产值来计算，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。这一计算方式产生的价格往往不被农民认同。

　　突破当前农村征地困局的希望在于，努力实现农村土地补偿价格形成机制的市场化。征地补偿价格既不要政府自己说了算，也不由被征地农民说了算，实行有价有市的市场机制，在公开市场上形成价格，使价格机制客观化、中立化。从重庆的例子看，前 21 场地票拍卖每亩价格在 8.03 万元 -32.5 万元之间，其中 2010 年 2 月 9 日 、 3 月 29 日 、 4 月 30 日 三场拍卖均价分别为 11.27 万元 / 亩、 13.54 万元 / 亩、 14.04 万元 / 亩，［ 7 ］由此可见，我国当前农村征地价格确实过低。地票制度是一种良好市场化机制探索。

　　( 二 ) 地票制度的固有缺陷

　　1 . 制度前景不明朗

　　地票制度以现有农村土地权利体制为基础： (1) 农村集体土地进入城市土地一级市场完全由国家垄断； (2) 农村土地权利包括承包权、宅基地使用权的流通实施严格管制； (3) 农村住宅不允许出售给城市居民； (4) 禁止耕地占补省际间调剂。应注意的是，后二者都仅有政府文件规定而没有法律规定。鉴于我国一直在进行农村土地流通体制的改革探索 , 当前制度环境可能发生变革。一旦农村土地权利体制发生深度变革，地票制度的存在价值即发生疑问。

　　2. 增加了土地权利体系的复杂性

　　地票制度给农村土地征收工作增加了复垦整理、地票打包、上市竞价、地票落地等环节，使征地更为复杂，也给了行政干预乃至权力寻租更多空间。地票制度只有重庆实施 ( 四川也曾实施，但现已停止 ) ，全国其他省区市都不实施，重庆这种特殊的制度安排使本该全国统一的土地权利制度复杂化。这些都增加了农村土地权利体系的复杂性，也为未来的农村土地权利体制改革带来了潜在的困难。

　　3. 发展空间有限

　　地票制度虽然意义较为重要，但其发展空间是有限的。地票制度适用于农村废弃的宅基地、附属设施用地、农村集体建设用地等土地，其中以宅基地为主。宅基地在农村土地中所占面积有限，况且只有符合条件的废弃宅基地才能复垦产生地票 , 可见地票适用的空间有限。地票制度实施一段时间后，必然会出现没有足够的废弃宅基地可供复垦的局面。

　　四、地票制度的完善与改进

　　( 一 ) 提高地票制度实施的透明度

　　地票制度实施过程的不透明，是造成基层民众和社会舆论对地票制度有所猜疑的主要原因。土地的复垦、地票的形成、打包上市、竞价交易、补偿分配，完全由政府包揽且没有公开信息的渠道，普通群众、社会媒体和专家学者都难以了解其过程，这虽然一定程度上方便了政府机关的行政行为，但也造成了外界的怀疑。目前除重庆市国土资源和房屋管理局网站上有一个地票交易专栏外，缺乏其他让公众了解地票交易过程的渠道，这个专栏信息也仅包含地票公开交易公告、价款直拨公示等官方通知，查询功能尚不能使用。鉴于地票牵涉到农民的切身利益，地票制度的不透明不利于争取农民的理解和支持，主管机关应当创造更为方便的渠道。

　　( 二 ) 设计农民的查询和投诉机制

　　地票制度的实施应当设计农民的查询机制。通过查询机制，农民应可查询到自己土地当前的交易情况、交易价格、价款拨付等信息，以利于他们保护自身合法权益，增强对地票制度的信心。更重要的，应当设计农民的投诉机制，以回应他们对交易具体实施过程的异议。在过去的地票交易中，农民往往向媒体抱怨没有得到补偿或补偿过低，［ 8 ］但这种抱怨却没有投诉机制来解决。地票制度应当建立农民的投诉机制，农民在交易过程如遇到不公正待遇，有权向政府有关部门进行投诉，有关部门应当按照程序进行处理，回应农民对交易的异议。

　　( 三 ) 地票制度应具体化和法制化

　　地票制度的各方面规定目前仍比较粗，不够具体，如《重庆农村土地交易所管理暂行办法》中，规定地票交易的条文仅有十条，主要为政府操作的原则，对农民的具体权利义务则较少涉及，使用语言也较模糊、概括。至于《关于规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的指导意见 ( 试行 ) 》等文件，规定已较为详细，也较有可操作性，但指导意见只是政府文件，层面较低，用语也非立法语言，且大量规定分列于不同的政府文件中，造成地票制度依据的碎片化。地票制度已实施六年，到了可以总结经验，将暂行办法修订为正式管理办法的时候，应将政府和农民的权利义务用更为具体、更有可操作性的语言进行规定，以法制化方式完善地票制度。

　　五、地票制度对城乡一体化改革的启示

　　地票制度只是农村土地制度改革的试点和开头，我国农村土地制度改革酝酿已久，当前已经到了应当尽快开展包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等农村土地权利在内的农村土地制度改革试点的时候。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 ( 以下简称《决定》 ) 中明确提出，要建立城乡统一的建设用地市场，加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利。应当说，中央已经下决心对农村土地制度做通盘、整体的改革。重庆地票制度实践为我国农地制度改革积累了经验。

　　( 一 ) 坚持农村土地集体所有制

　　农村土地制度改革必须坚持农村土地集体所有制。中央在《决定》中明确了坚持农村土地集体所有权的态度，这是未来中国农村土地制度改革的基础。［ 9 ］私有化无法解决当前农村存在的问题，反而会造成新的问题。假如像某些学者提倡的那样实施农地私有化，流通问题可能得到解决，但肯定会出现土地兼并，土地集中在少数人手中极易导致社会不稳。不仅如此，地票制度下的农地流通农民不失去对土地的最终权利，甚至可以保留承包权，集体更不会失去对土地的所有权，因此不会出现农民的社会保障风险。而农地私有化则会使农民在土地流通后完全失去土地，农民的社会保障风险极大。

　　( 二 ) 强化农民财产权利、增加农民财产性收入

　　《决定》要求赋予农民更多财产权利，改革完善农村宅基地制度，探索农民增加财产性收入渠道。［ 10 ］地票制度能够成功推行的重要原因之一是其能强化农民财产权利、增加农民财产性收入。土地复垦以农民自愿为前提，假如地票交易不能增加农民的财产性收入，使其土地权利带来现实的好处，那么农民是不会愿意参与地票交易的，当然地票制度也就无法推行。地票交易的实施，没有使农民失去土地，而且能够得到等于甚至高于土地征收补偿的收益，对农民来说当然有吸引力，农民愿意参与地票交易使这一制度具有长久发展的生命力。任何农村土地制度改革的方案同样必须坚持强化农民权利、增加农民收入的价值目标，否则将受到农民的反对和抵制。

　　( 三 ) 打破城乡分割、增强农地的流通性

　　《决定》提出，“建设城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”［ 11 ］地票制度一定程度上打破了城乡之间的界线。在地票交易中，购买地票的都是企业，包括国企和民企，尽管地票只是一种土地占补指标，但这仍然使来自城市的企业有机会利用农村土地。农村土地制度改革，必须打破城乡分割的格局，不仅要利于农民进城，还要利于城市的企业或个人购买、利用农村土地。通过增强农地的流通性，促进土地资源的优化配置，提高土地产出，从而提高农村土地的价值。实际上，由于需求巨大，现在我国私下进行的、非法的农村土地流通数量很大，难于监管和规范，创建合法的、可监管的农地流通渠道，有利于减少乃至杜绝农地非法流通，进而实现城乡的一体化。

　　( 四 ) 利于农民离土离乡、进城定居

　　《决定》要求“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”［ 12 ］地票制度很好地平衡了农地流通的社会风险与农民增收之间的关系，既使农民能够离土离乡，又没有使农民失去与土地和村集体的联系，利于农民进城定居。未来的农地流通制度也必须做到既降低社会风险，又能流通土地，增加农民收益。农民因流通土地取得一定收入，因而可进城定居，但不会彻底割断与村集体和土地的关系，使其在进城遇挫时，仍然能够有所依托。

　　［参考文献］

　　［ 1 ］［ 3 ］［ 4 ］蒋萍 . 重庆农村土地交易所地票交易风险及防范研究 . 西南大学博士学位论文 .2012 ， (12) ： 33 ， 37 ， 38-39.

　　［ 2 ］张震霞 . 地票交易制度研究 . 福建师范大学硕士学位论文［ D ］ .2012.

　　［ 5 ］吴义茂 . 建设用地挂钩指标交易的困境与规划建设用地流转—以重庆“地票”交易为例［Ｊ］ . 中国土地科学 .2010 ， (9) ： 25.

　　［ 6 ］杨飞 . 反思与改良：地票制度的疑与探——以重庆地票制度运行实践为例［Ｊ］ . 中州学刊 .2012 ， (6) ： 73.

　　［ 7 ］重庆农村土地交易所地票交易数据统计［ EB/OL ］ .house.ifeng.com/special/chognqingdipiao/news/detail_2010_05/31/1571673_0.shtml.

　　［ 8 ］重庆地票调查：失地农民收益有限 宅基地补贴不到位、二级市场售卖不公平［Ｎ］ . 中国经营报， 2011-07-25 .

　　［ 9 ］［ 10 ］［ 11 ］［ 12 ］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［Ｍ］ . 北京：人民出版社 2013.13,22,23,25.