2014年12月31日晚，上海外滩陈毅广场发生拥挤踩踏事件，造成36人死亡、49人受伤的惨剧。纪念这些逝者伤者的最好方式，就是从事件中汲取教训，举一反三，改革有关体制机制，不断提高城市公共安全管理水平。

　　从技术层面看，上海大型公共活动安全管理的经验是成熟的，组织方案是经得起检验的。无论是2010年世博会、2014年亚信峰会的成功举办，还是近年来的国庆、元旦灯光秀等大型活动的正常开展，都体现了较高的城市安全管理能力和风险防控能力。特别是公安等部门总结出的“开关式过马路”“单向流动”等管理技术，因为行之有效，还被国内其他城市所借鉴。因此，根据一般经验判断，这次拥挤踩踏事件是完全可以避免的。那么，问题出在哪里？

　　从管理体制看，目前我国大型活动安全管理乃至大多数安全事件管理，都是遵循“谁组织、谁负责”或“谁主管、谁负责”的“条条”思维。当筹办某一项大型活动时，组织部门或者政府主管部门出于安全考虑，往往会进行风险评估，并通过“联席会议”或分管领导的协调机制，整合公安、旅游、广电、通讯、安监、质检、交通、水务等众多部门，甚至动用消防、武警等资源，共同研判形势，制定风险防控方案。活动启动后，各部门按照预案规定，各就各位，各司其责，协调联动，贯彻预案要求，确保大型活动的安全可控。而且，“大型活动”的级别越高，统筹协调的层级就越高，协调联动的资源就越大。例如，在2010年世博会中，“环沪护城河”工程就是由公安部牵头协调，上海、江苏、浙江等省份共同参与的。这就意味着，活动越大，安保力量投入越多，安全系数越高。

　　可问题在于：如果没有大型活动，但公众依惯性同样聚集起来，或者不需要政府组织，公众自发聚集起来，公共安全如何管理呢？谁来启动预案？何时启动预案？如何启动预案？从这次事件来看，这恰恰是我们公共安全管理体制的一个软肋。

　　应该说，公安部门是公共场所秩序管理的主要部门。但是，客观上讲，在现代社会，特别是国际化大都市，由于人群、建筑、基础设施等要素高度集中，风险链条较长，仅仅公安一个部门又无力保障大型公众场所的安全秩序。例如，在上海外滩这样的大型空旷场所，调控人流需要综合协调公交、轨交、轮渡、过江隧道以及宣传、武警、消防和周边单位等众多机构，实现多部门的合作与联动。即使单一的路面交通管制，往往也需要向市级层面汇报、申请，由全市进行统筹安排，仅靠黄浦区的公安部门，无力全部承担。可以说，部门协作的现实需求与现有体制瓶颈之间的矛盾，是始终存在的。当大型活动（特别是政治属性较强的活动）举办时，由于自上而下高度关注，主要领导牵头挂帅（如市公安局长也是副市长），矛盾得以暂时解决。但是，当没有大型活动，或者组织方、管理方不明确时，这种协调机制就会缺失，预案就难以启动，资源难以有效整合。在“12·31”这一悲剧性事件中，这个矛盾暴露无遗，最终因为人流高密度聚集，又缺乏必要的限流管控措施，引发踩踏惨剧。