［摘  要］区域政府间合作“关系”制度化的关键是确定合作的条件和机制。借鉴西方政府间合作模型，开发中国情境的概念框架成为题中之意。行政性分权、发展型地方主义和干部晋升锦标赛体制不利于政府间合作，棘手问题和相互依赖改变了这一制度环境。政治驱动、府际契约或承诺塑造了约束机制；组织协调、目标考核和收益共享则构建了激励机制。激励约束机制嵌套下个体层次、治理层次和制度层次的互动塑造了区域政府间合作过程。京津冀协同发展的“故事”显示该框架的有效性和独特性变量。

　　［关键词］政府间合作；发展型地方主义；激励机制；约束机制

　　［中图分类号］D625    ［文献标识码］A    ［文章编号］1008-9314（2017）02-0097-06

　　［收稿日期］2017-03-10

　　［基金项目］北京市社科基金青年项目“京津冀区域政府间合作的约束与激励机制研究”（15JGC200）；中央高校基本科研业务费“基于案例库支持的区域政府间合作的制度结构研究”（FRF－BR－15－033A）的阶段性成果

　　［作者简介］杨志云，管理学博士，北京科技大学文法学院副教授；毛寿龙，政治学博士，中国人民大学公共政策研究院教授、执行副院长。

　　一、研究问题

　　中国市场化改革和经济增长的制度基础在于行政性分权和将地方政府卷入“为增长而竞争”的体制。这种体制维持集中的政治威权并通过“财政联邦主义”创造出了“块化的中国经济”，［1］或者说，通过敏感性集权－非敏感性联邦化以平衡集权、分权和经济增长的关系。

　　该体制激发经济发展和促进地方复兴的同时产生了一些问题和代价。例如，基于政绩考核的政府竞争扭曲财政支出结构，［2］以及地方保护主义与地区间市场分割等。此外，行政区划的刚性约束与市场整合和区域一体化之间呈现关系紧张。“中国增长之谜”的机理恰恰蕴含着区域政府间合作的政治经济约束和制度障碍。

　　如是，随着区域不断扩大、层级不断增加、领域有所拓展、形式趋于多样、制度化水平提升，［3］政府间合作的制度需求和有效制度供给之间的“距离”凸显。一方面，相互依赖的程度、范围和互动频率增加使跨行政辖区的“棘手”问题涌现，需要在政治和行政体制结构上突破和重整“碎片化”状态。另一方面，行政分权、发展型地方主义和晋升竞标赛的激励结构无助于政府间合作的制度供给。［4］如何实现区域政府间从零星、松散型合作的“此岸”走向制度化合作的“彼岸”就成为问题所在。

　　由此，围绕政府间制度化合作，按照行动者和地理空间形成了合作治理（collaborative governance）、大都市治理（metropolitan governance）、整体治理（holistic governance）、“复合行政”等各有侧重的概念谱系。［5］然而，响亮口号和时髦标签无法回避科学的问题：合作的条件和机制。具体而言，区域政府间合作面临哪些政治经济因素限制和约束？受到哪些制度激励诱导？在约束和激励机制互动中，合作“关系”如何被重构和趋于制度化？

　　本文以政府间合作的整合模型和多层次制度分析为基础，提出一个中国情境的区域政府间合作的概念框架，并运用该框架阐释京津冀政府间合作过程。京津冀协同发展由中央集权式行政治理推动，兼具中国式政治动员色彩的典型性和契约行政等治理创新的代表性。如是，京津冀协同发展的个案追踪有助于讲述政府间合作的“中国故事”并审视西方理论。