内容提要:宪法实施，到底实施什么？首先，法律实施不意味着宪法实施；其次，国家机构规范的实施也不意味着宪法实施；宪法实施最终实施的是人权规范，即基本权利规范。因为基本权利规范的实施是宪法实施的本质与目的所在，只有它得到实施才能真正保护公民个人权利与自由；而权力规范实施也旨在保障基本权利。与此同时，还需要对宪法实施的机制进行追问，即宪法实施依靠的力量是什么、宪法实施能否进入司法适用、现有的宪法审查制度能否成为宪法实施的有效机制以及“后三十年”宪法实施急需解决什么问题等等。

　　自1982 年宪法颁布，迄今业已三十年，“全面贯彻实施宪法”已成为执政党“依法治国”基本方略的重要内容。然而，在中国，宪法实施到底是实施什么，还是一个需要在学理上进一步思考的问题，下面，笔者拟就该问题进行探讨，以求教于学界。

　　一、宪法实施的问题之辩

　　(一)“法律实施即意味着宪法实施”之辩

　　长期以来，一直存在这样一种宪法实施的观点，即法律是宪法的具体化，法律的实施就意味着宪法的实施，法律权利的保障就意味着宪法权利的保障。早在 20 世纪 90 年代末期，张友渔就指出：“宪法只能规定原则，规定最基本的问题，条文比较抽象一些，不能很具体，要贯彻实施宪法还必须通过宪法制定的法律”[1]183；“它的各项规定只有通过各种具体法律加以体现才能得到实施。……只有宪法而没有具体法律，宪法的各项规定就很难得到贯彻。”[1]259该观点又被“马克思主义理论研究和建设工程重点教材”《宪法学》所采纳。该教材认为： “法律实施是宪法实施的重要环节，就国家机关而言，立法机关依据宪法制定法律，将宪法原则和规定予以具体化，行政机关依据法律作出行政行为，司法机关依据法律作出裁判，如果其行为违反了法律，可以通过法律机制予以纠正并追究法律责任，使之严格依法行使职权。就社会组织和个人而言，如果其行为违反了法律，要承担相应的法律责任。法律得到实施，便意味着通过法律得到具体化的宪法实质上也得到了实施。”[2]根据该教材的观点，法律是立法机关依据宪法将宪法原则和规定予以具体化的行为规范，行政机关依法执法、司法机关依法司法、社会组织和个人依法守法不仅使法律得到了实施，同时也使宪法得到了实施。总之，法律实施即意味着宪法实施。虽然该教材是“马克思主义理论研究和建设工程重点教材”，其观点意义重大、影响深远，但笔者不得不对该观点提出质疑和辩驳。

　　首先，法律实施不等于宪法实施，法律实施也不是宪法规范实施之全部。宪法的某些原则与规定的确需要法律的具体化，譬如中国宪法“总纲”关于国家政治、经济、社会、文化、卫生、医疗、公共道德等方面的政策性条款，总共32条，其中除第1条、第2条外，其他条款的语言表述均为“主语+谓语+宾语”的方式，而主语除了第3条是“国家机构”外，其他皆为“国家”，如“国家保障各少数民族的合法的权利和利益”(第4条)、“国家维护社会主义法制的统一和尊严”(第5条)、“国家保障国有经济的巩固和发展”(第7条)、“国家……可以依照法律规定对土地实行征收或者征用”(第10条)、“国家保护社会主义的公有财产”(第12条)、“国家发展……事业”(第19条至第22条)、“国家培养……各类专业人才”(第23条)、“国家普及……教育”(第24条)、“国家推行计划生育”(第25条)、“国家保护和改善……环境”(第26条)，以及“国家维护社会秩序，镇压……制裁……惩办和改造……”(第28条)、“国家加强……”(第29条)“国家得设立特别行政区”(第31条)等等。这些给付性或赋权性规定皆要求国家主动采取某种立法措施，予以具体的法律实施和保障。因此，宪法的“总纲”条款可以说必须由具体的法律加以规定和实施。然而，宪法的政策性条款不是宪法的全部，更不是宪法的核心与灵魂，宪法的核心与灵魂在于“公民的基本权利”部分。具体的法律也可能将宪法中的“基本权利”规范予以实施保护，譬如《物权法》之目的在于“保护权利人的物权”，即依法保护“权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”(《物权法》第2条)，这实际上是对宪法第13条关于“国家依照法律规定保护公民私有财产权”的具体化，因而《物权法》的实施在某种间接意义上可以说使宪法第13条的规定得到了实施。但具体化的《物权法》对于公民私有财产权的规范保护与宪法之于财产权的规范保护依然是两种性质不同的概念，《物权法》的实施不等于宪法的实施，其中最本质的差异在于宪法与《物权法》所规范与防范的对象不同。宪法规范的对象主要是国家或政府的抽象行为，《物权法》规范的对象则是平等主体之间的民事法律行为。对于民事主体的侵权，“权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决”(《物权法》第32条)，但是，如果国家或政府的抽象行为侵害了公民的私有财产权利，譬如政府征收或征用公民财产的行为，就无法依靠《物权法》的实施得以救济，必须依靠宪法上的救济在宪法层面进行治理。所以，宪法实施与法律实施是不同意义上的法律实施活动。即使法律得到了有效实施，也不意味着宪法关于基本权利规范也得到了实施，何況在宪法实施不好的前提下，法律的实施是难以实现的。因为宪法没有实施或实施得不好，其结果就意味着宪法缺乏应有的权威，没有权威的宪法，就没有权威的法律。