党的十八大以来，中央高度重视国家治理和法治建设，做出一系列决策部署。三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，强调要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。四中全会进一步指出，要坚持依法治国和以德治国相结合，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用，发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，等等。这些战略思想和决策部署启示我们，必须大力加强社会司法体系构建，切实筑牢法治社会建设根基，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　一、社会司法作为与国家司法相对应的概念范畴和运行体系，能够综合运用多元规则预防化解纠纷、维护社会秩序、激发社会活力，是实现转型期社会治理现代化的重要基础

　　法社会学认为，法不是孤立、静态的符号，它是一定社会的经济、政治、文化等现象的制度反映，法律的良性运行和有效实施必须依赖其自身以外规则的支持与保障。在人类历史发展的各个阶段，预防化解纠纷、维护社会秩序从来都不仅仅依靠法律，大量的道德习俗、市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规则在预防化解纠纷中发挥着重要作用，对法律的运行产生潜移默化甚至直接的影响。中国古代在国家司法机关以外，有大量准司法力量如宗族、行会、帮会、村落等社会性组织，它们利用宗法族规、风俗习惯、村规民约等规则来进行自我治理，积极预防个体以及组织之间的矛盾，化解民事纠纷和轻微的刑事案件，行使着基层社会的司法权。这些规则和组织维护社会秩序的功能远远超过国家司法。建国以来特别是改革开放以来，各种民间团体和社会组织雨后春笋般发展壮大，群众性法治宣传教育蓬勃发展，人民调解制度日益完善，法律服务行业日益活跃在经济社会发展的前沿阵地，一体化、社会化行刑矫治趋势日益明显，这些制度和活动是国家司法以外的司法现象日益活跃的体现。

　　因此，法律运行过程中，不仅有依据国家制定法运行、依靠国家强制力保障的国家司法体系，还存在大量由国家专门机关以外的主体和社会力量依据多元社会规则进行预防化解纠纷、维护社会秩序的社会司法活动。如果说纠纷诉讼外调解是狭义社会司法的话，则以调解为中心向前拓展、向后延伸构成的纠纷预防、矛盾化解、秩序修复等整个活动就应当是广义的社会司法。社会司法主体因其特定的经济、政治、法律等资源，对国家、社会和个人产生一定的影响力和支配力，对预防和化解纠纷、维护社会秩序特别是法治秩序具有重要作用，这种力量和作用就表现为一种公共权力，是介于国家权力和个人权利之间的社会权力。社会司法是与国家司法相对应的一种司法活动，二者构成了最广义的司法体系。社会司法至少具有减少国家司法权发动、服务监督国家司法、保障执行国家司法、弥补法律和国家司法的不足等作用，是社会治理和法治社会建设的重要支撑。

　　与国家司法相比，社会司法具有以下明显特点和优势：第一，主体依据的多元性。社会司法参与主体是多元化的，不是固定的三方，整个活动是两方、三方参加乃至一方面向社会大众的法治实践；其适用依据不仅有国家法律，还有大量的道德习俗、伦理人情、礼节礼仪等民间规则，特别是调解活动还注重“情、理、法”的综合运用。第二，过程结果的协商性。各参与主体之间主要是扁平化的互动关系，不具有明显的对抗性和强制与被强制性，强调通过契约实现自治，侧重以商谈、对话的方式解决问题，以各方合意为基础实现预防纠纷、化解矛盾、修复秩序的目的。第三，程序运行的灵活性。公民可以在不违背国家法律的前提下自主选择行为规范，在纠纷发生时自主选择不同的纠纷预防和解决机制，没有严格、规范、繁琐的程序限制，具有覆盖广泛、程序灵活、运行高效等优势，便于基层群众接受和使用。第四，效力实现的非强制性。与国家司法依靠国家强制力保障实施和运行不同，社会司法运行依据多元化的规则体系，其效力实现虽然也需要国家强制力作为最终保障，但大多数社会司法活动则以自律为动力、以社会舆论和制裁为后盾，有时某些道德谴责和礼俗约束比国家强制力更有效、更及时。第五，社会治理的超前性。提高公民法律素养、规划公民社会行为、修复被违法犯罪破坏的社会关系等社会司法活动，不是单纯地化解已然发生的矛盾和冲突，也通过规划引导和方案制定，预防可能出现的侵害和纠纷。

　　社会司法的这些性质和特点，体现了三中、四中全会关于法治社会建设的要求，与社会治理的多元性、扁平化、协商性等特征高度契合。社会司法活动，将法律运行从国家层面延伸到了广阔的社会领域，对于有效节约国家司法资源，切实维护法治秩序，实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用。

　　二、调解等替代性纠纷解决机制的成长、公共法律服务体系的推行、社会损害修复理念的确立等，为社会司法体系构建打下了坚实基础

　　社会司法的价值追求是构建法治秩序，既有对现有秩序的静态维护，又有对已发纠纷的动态化解，还包括对因矛盾纠纷和违法犯罪破坏的社会秩序的常态化修复。近年来，全省司法行政系统紧紧围绕这一主线，认真贯彻中央决策部署和习近平总书记系列重要讲话精神，切实履行法治宣传、法律服务、纠纷调解、刑罚执行等职能，在服务经济社会发展、维护社会和谐稳定中推动了法律实施，为社会司法体系构建奠定了坚实基础。

　　一是人民调解制度作为诉讼替代性制度作用初步显现。纠纷非诉机制化解是社会司法的核心。目前，我国已形成包括行政复议、诉讼、仲裁、调解等在内的多元化纠纷解决机制，其中，人民调解制度具有贴近群众、成本低廉、不伤感情的特色，是化解纠纷的第一道防线。为发挥这一优势，全省司法行政机关按照“3531”的组织架构，强化县乡村三级人民调解组织规范建设，推进调解组织向医患、交通、劳动、物业、消费等领域延伸，深化诉调、公调、检调对接，探索建设个人调解室，初步形成覆盖城乡的调解组织网络，目前全省有各类人民调解组织3.3万多个、调解员12.5万余人。各类人民调解组织和广大人民调解员认真排查化解矛盾纠纷，有效维护了基层社会稳定。2013年以来，共成功化解矛盾纠纷168万余件，其中交通事故纠纷近43万件，防止民转刑案件4362件，避免了大量矛盾纠纷进入诉讼渠道。

　　二是法治宣传教育在公民法律素养提升中的先导作用日趋明显。遵循普法教育工作规律，坚持群众需求导向，探索实施互动型、服务型、创新型法治宣传教育新模式，加强领导干部、青少年、农民工等重点对象学法用法制度建设，深入开展群众性、多样化法治文化实践，开展民主法治示范村（社区）、诚信守法企业、依法治校示范校创建等基层法治建设活动，特别是连续三年开展法润江苏“春风行动”、“德法同行”等活动，公民法律意识和法律素养明显提升，领导干部依法决策、依法行政能力显著提高，为社会司法构建营造了浓厚的法治氛围。

　　三是法律服务加速从传统的诉讼领域向纠纷预防化解全程延伸。法律服务是国家司法机关以外预防化解纠纷的重要社会力量。目前全省共有律师18200人、公证员646人、司法鉴定人1572人、基层法律服务工作者5554人。多年来，我们在教育引导法律服务人员认真履行诉讼代理和辩护职责的同时，积极为其拓展非诉业务搭建平台，推动发挥好源头治理作用，司法行政纠纷预防功能不断强化。仅2016年上半年，全省共办理法律事务47万余件，办理公证44万余件，出具鉴定文书6.1万余件，其中律师办理非诉案件3.2万余件，律师担任各类法律顾问62031家。特别是2013年以来，我省在全国首推公共法律服务体系建设，在所有县（市、区）和乡镇（街道）设立了公共法律服务中心，基本建成覆盖全省的村（社区）司法行政服务站，开通具有综合法治服务功能的12348热线，使法律服务、法治宣传、法律援助等服务延伸到了城乡每个角落，大幅度减少了基层社会纠纷。

　　四是行刑矫治工作的矫治修复功能不断彰显。刑罚执行是国家司法权得到有效实现的根本保障。为此，我们大力加强刑罚执行和戒毒执法一体化、社会化建设，突出教育矫治中心地位，推行循证矫正试点，开展监所单位和地方司法局互帮共建，发展社区矫正社工力量，推进以前置化、协议制、社会化为核心的刑释人员安置帮教工作改革，在13个设区市建立解除强制隔离戒毒人员后续照管工作指导站，教育转化了一大批违法犯罪人员，使被破坏的法治秩序及时得到修复。2013年以来，全省共接收社区服刑人员10万余人，重新犯罪率仅为0.45‰；接收刑释满释放人员17万余人，当年重新违法犯罪率控制在1.5%以下。

　　五是司法行政系统社会组织建设稳步推进。社会组织是行使社会司法权的主体，是强化社会自我治理的“蓄水池”。多年来，司法行政系统在充分发挥法律服务、人民调解、法治宣传以及社工等社会力量作用的同时，积极探索社会组织培育和运用新路。去年以来，我们根据司法行政工作特点，通过资源对接、政府购买、政策争取等方式，以孵化中心为依托，探索推进基础型、枢纽型、行业型、专业型和网络型等社会组织培育。目前全省登记在册的各类社会组织已有506个，社会组织孵化中心32个。这些社会组织，聚焦群众需求，深入田间地头，为群众提供法治宣传、纠纷调解、社区矫正、安置帮教等法治服务，有效发挥着社会司法的功能作用。

　　实践证明，司法行政系统履行职能的过程，就是运用法律、法规、政策、道德、习俗等多元社会规则，预防化解各类社会纠纷、维护社会稳定的过程，是推动“静态的法”、“纸面的法”向“动态的法”、“行为中的法”转变的过程，是实现法的效用的丰富社会实践。在社会司法体系构建中，司法行政系统是综合运用各种规则、全程参与法治秩序建设的重要主体，是连接国家治理和社会治理的基本力量，应当在社会司法体系构建中发挥主导作用。

　　三、以严谨细致的工匠精神推进社会司法“五大工程”，推动“纸面上的法”向“行为中的法”转变，努力达到社会治理的最佳效果

　　美国法学家庞德指出，法律是社会控制的工具，并将这一过程形象地比喻为“社会工程”。社会司法中的法律接受、纠纷预防、纠纷非诉解决、诉讼参与、损害修复等依次递进、相互连接、交叉影响促进的各个环节，也是按照纠纷预防化解和秩序修复的逻辑顺序展开的五项社会工程。贯彻落实中央决策部署，大力推进法治社会建设，应当在全社会大力实施社会司法“五大工程”，推动法律有效实施，让法治成为江苏创新发展的核心竞争力。

　　第一，实施法律接受工程，加快构建大普法格局，推动全社会树立法治意识。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。公民有效接受法律，内心认同、服从和敬畏法律，是有效预防矛盾纠纷、减少违法犯罪的前提。立法、执法、司法等都是实现法律接受的重要因素，但法治宣传教育是基础和先导。法治宣传教育是亿万人民的大规模学法用法实践，需要各部门、各单位以及社会各界积极参与、协力推进，国外经验也表明，法治教育从来就不只是某一个部门的事情。全社会各方面要按照四中全会关于法治社会建设的要求，牢固树立“总体法治宣传教育观”，建立国家机关、社会力量、公民个人采取各种有效形式宣传、学习中国特色社会主义法律体系的普法格局，凝聚起全社会尊法学法用法的强大合力。要根据职能特点，建立党委宣传部、教育、文化、法制等部门的普法责任制度，明确单位和部门之间的工作责任，真正形成“谁主管谁负责、谁执法谁普法”的普法工作体制。要注重发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用，在场地、政策、人员、资金等方面支持普法社会组织培育，将社会组织成熟法治服务项目纳入政府购买范围，不断提高群众参与普法、接受法律的力度和实效。法律接受强调教育对象的主体性，要进一步研究和把握群众分众化法治需求，突出教育对象的参与性、互动性，积极引导群众参与法治实践和法治文化活动，形成最广泛的群众参与普法机制，努力实现从被动普法向主动接受转变。法律是一种特殊的社会文化现象，要更多运用社会和群众知晓的道德、习俗、惯例、行业规章、团体章程等规则阐释法律制度，运用发生在群众身边的典型案例说法析理，使普法工作贴近社会生产生活实际、融入群众日常生活。江苏历史文化底蕴深厚，要将法治文化建设纳入公共文化服务体系，实现法治文化与地方文化、行业文化、企业文化融合发展，支持和引导法治文化作品创作传播，满足群众日益增长的法治文化需求。还应看到，现代传播的特点是分众化、差异化，时效性和互动性强，要在全省范围内实施“互联网+普法”战略，建设数字化、网络化的法治宣传资源聚合与传播平台，进一步整合各种报纸、电视、网络、微博、微信等媒体资源，不断优化现有“法润江苏网”和“江苏普法联盟”功能，形成电脑、电视、手机三屏联动的立体化普法格局，增强法治宣传教育的实际效果。

　　第二，实施纠纷预防工程，积极拓展非诉讼服务领域，防范矛盾纠纷风险。习近平总书记指出，要强化依法治理、源头治理、综合治理、系统治理。法具有指引、预测、教育等功能，能够确立社会主体的权利义务关系，使人与人之间有了行为界限和标准，可以有效预防矛盾纠纷。贯彻总书记这一要求，提升社会治理质效，需要律师、公证等法律服务人员立足“国民法律生活的规划者”这一职能定位，利用自身法律知识和法律实践经验为经济社会发展提供法律咨询和规划建议，避免和减少纠纷发生。公证应大力开展证前和证后服务，积极拓展公证顾问业务，推动司法行政服务社会的关口前移。编制、人社、财政等部门要大力支持各地司法行政机关推进公证体制改革，尽快将剩余21家行政性质的公证处改为不以营利为目的、依法独立行使公证职能、承担民事责任的事业法人，改变目前公证行业人才流失、队伍断层的现状。律师以法为师、以律为业，积极开展诉讼以外的法律服务，是发挥其建议、咨询、规划、引导等作用的有效路径。长期以来，我省律师业非诉法律服务占比始终低于20%，折射出社会对律师纠纷预防作用的浅层次认识。要推动各党政机关和人民团体设立公职律师，支持具备条件的企业设立公司律师，鼓励个人聘任法律顾问，不断拓展律师发挥作用的领域。在“一带一路”和“长江经济带”战略实施中，有关部门要积极为律师发挥作用搭建平台、提供媒介，积极吸纳律师为项目建设提供法律咨询、合同审查、资信调查等服务，切实减少项目涉及的企业法律风险。律师等法律服务行业要找准自身在社会司法体系建设中的定位，瞄准高端特别是涉外法律服务市场，积极拓展知识产权保护、融资投资、债转股、资产证券化等服务领域，不断提高非诉业务比重。特别是，基层社会是社会治理的重点，是检验法律实施效果的重要领域。司法行政、财政、民政等部门要协同落实全省公共法律服务体系建设“十三五”规划，优化县乡村三级公共法律服务实体平台和12348网络平台功能，扩大政府购买律师、基层法律服务工作者等公共法律服务范围，完善村（社区）法律顾问制度，加大公共法律服务产品供给，为基层群众提供均等化公共法律服务。

　　第三，实施纠纷非诉解决工程，不断完善调解制度机制，有效发挥调解在纠纷多元化解机制中的基础作用。有研究表明，1%的经济增长就会带来大约 1.6％的案件纠纷。随着经济社会的快速发展，各种纠纷特别是民事案件将迅猛增加，如果这些纠纷都以案件形式进入诉讼渠道，法院将不堪重负。近年来，随着西方国家司法改革的不断深入，ADR备受青睐，德国将其作为诉前必经程序，日本的民事案件尤其是家庭纠纷案件在起诉后也要经过调解程序。这都说明，完善调解制度，发挥调解在纠纷多元化解机制中的基础性作用，对于推进法治建设、维护社会稳定，具有重大现实意义。要认真贯彻中央《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，根据城市总体发展布局优化各类调解组织网络，巩固和规范乡镇（街道）、村（居）调委会，将矛盾纠纷调解资源下沉到城市网格单元，融入街坊邻里治理。随着社会分工的日益细化，矛盾纠纷也越来越呈现出复杂性、专业性的特点，迫切需要进一步深化医疗、交通、物业、劳动等纠纷多发领域专业性、行业性人民调解组织规范化、实体化建设，建立律师参与重大矛盾纠纷化解制度，完善律师参与化解和代理涉法涉诉信访制度，引导律师事务所、公证机构在家事、商事等领域提供调解服务，为“东方之花”注入新的内涵。要统筹各种资源，强化人民调解与多元纠纷化解机制的对接，加强法院调解工作室建设，鼓励和支持公安、检察及部分行政机关建立人民调解派驻工作室，为人民群众选择非诉渠道解决矛盾纠纷提供便利。调解制度的优势就在于民间性，一定区域和团体内具有不同于社会整体规范的规则体系和文化传统，要引导企事业单位、行业协会、社会团体建立调解组织，加大对慈善类、城乡社区服务类社会组织的培育扶持，通过政府购买方式激励社会组织开展纠纷化解，努力形成多层次、宽领域、全覆盖的调解组织体系。多元规则的适用是调解制度的灵魂，也是社会司法相对于国家司法的优势所在。要加强对调解员法律法规、村规民约、公序良俗等知识的教育培训，教育引导他们深刻理解法律中蕴含的道德价值、承载的传统习俗。调解员在面对具体纠纷时，要从法律和社会两个视角入手，注重法理情的结合，注重协商和法治的融合，综合运用法理、事理、情理分析和解决实际问题，努力实现案结事了，推动法治秩序生成。

　　第四，实施诉讼参与工程，有效发挥诉讼职能作用，切实维护司法公正。诉讼是化解纠纷的最后一道防线。在诉讼活动中，律师等诉讼参与人，与司法人员看问题、辨是非的角度不同，各自发挥好职能作用，有助于司法机关更加客观、全面地认识问题，形成科学、公正的裁判意见。孟建柱书记指出，律师执业权利是当事人权利的延伸，这一论断抓住了律师诉讼角色的关键。代理和辩护制度的使命，就是确保诉讼当事人尤其是控辩双方的力量均衡。要认真贯彻落实好中央和省委全面深化改革的决策部署，建立健全侦查、起诉、审判各环节重视律师辩护、代理意见的配套工作机制，严格落实律师等法律服务人员执业保障权利，特别是要保障好律师会见、阅卷、收集证据和发问、质证、辩论等方面的执业权利，充分发挥律师在诉讼各环节的作用。法律援助制度的本质是通过政府购买的方式，解决部分困难群众打不起官司的问题，要不断推进法律援助对象从低保人群向低收入群体拓展，健全刑事法律援助衔接配合机制，提升法律援助案件补贴标准，建立法律援助律师值班制度，逐步推行法律援助参与申诉案件代理，不断提升案件代理和辩护率。司法鉴定是证据之王。要着眼依法独立执业，积极探索统一的司法鉴定管理体制，特别是将司法审判亟需的鉴定事项纳入统一登记范围，健全完善司法鉴定工作与国家司法活动的衔接机制，严格落实鉴定人出庭制度，加强鉴定机构能力和标准建设，为诉讼活动提供科学、可靠的证据。人民陪审员和人民监督员制度是群众参与司法的直接形式，是民间智慧和国家意志的有机结合，要按照人民性、广泛性、专业性相结合的原则，科学合理界定陪审员陪审权力和职责，扩大人民陪审员和监督员选任和陪审、监督范围，建立人民监督员监督事项告知、案件跟踪回访等制度，加强陪审和监督能力培训，确保“两员”依法履行职责，发挥好监督和制衡执法司法的作用。

　　第五，实施损害修复工程，创新行刑矫治工作机制，有效减少重新违法犯罪。违法犯罪行为不仅是对被害人及其亲属的身心伤害，也是对法律秩序和社会关系的严重破坏。刑罚执行、戒毒执法等行刑矫治工作应兼顾违法犯罪人、被害人、社会三者的关系，在惩罚犯罪人、矫正犯罪心理和行为恶习的同时，推动修复因犯罪行为损害的社会关系。20世纪以来，刑罚执行非监禁型趋势日益明显，不少国家适用非监禁型比例达50%以上，有的国家甚至高达2/3。从我国社区矫正工作实践看，社区服刑人员人均改造成本只有监禁型的1/10。应逐步提高缓刑、假释适用比例，特别是进一步提高社区矫正覆盖面，提升刑罚执行社会化水平。行刑矫治工作中，要围绕教育、矫治、复归、修复这四个方面，加强法律、文化、道德、纪律、思想、职业教育，特别是要就地取材，发挥好村规民约、道德礼俗等民间规则在攻心改造中的积极作用，增强教育改造的针对性、实效性，使他们重新回到人生正确轨道。违法犯罪人来源于社会，其教育矫治也离不开社会大环境的融入。一方面，各有关部门和社会各方面要树立大教育理念，社区服刑人员所在单位、学校、家庭、社区等要积极开展社会帮教工作，帮助他们矫正行为恶习，努力改造成为社会新人；另一方面，要建立被害人和被害社区参与行刑矫治制度，加强社区服务和受害补偿，最大化争取社区和社会的谅解，让他们在温暖、包容的环境中顺利融入社会，从而促进社会关系的修复和法治秩序的重建。刑罚执行、强制隔离戒毒、安置帮教、后续照管等工作，其价值目标都是惩罚和改造违法犯罪，帮助其顺利回归社会。政法各机关要围绕这一共同目标，强化执法执业和刑事司法衔接，完善各机关信息共享、案情通报、工作联动等制度，建立有关工作一体化的考核指标体系，使各项工作过程衔接、内容互补、成效互鉴，形成惩罚和改造罪犯、维护法治秩序的闭环。刑满释放和解除强戒人员作为一个特殊群体，如果不进行有效的教育、管理和帮扶，很容易“旧病复发”，重新违法犯罪，司法行政、公安、人社、民政等部门要落实好重点刑释人员管控措施，整合帮扶资源，做好培训、就业和社会保障工作，落实精神病等患有严重疾病刑释人员的托底治疗和医疗救助政策，建立符合回归要求的社会适应性帮扶体系，为他们顺利回归社会铺平道路。

　　社会司法是适合我国现阶段国情的司法制度。相信随着国家治理和社会治理理念的不断转变，随着“五大工程”的深入实施，社会司法在推动法律实施和运行中的作用将进一步凸显，在法治社会建设中的地位将进一步提高，社会司法与国家司法相互促进、相得益彰，共同推动法治社会建设的制度格局也将逐步形成。

　　（柳玉祥，中国法治现代化研究院特邀研究员，江苏省司法厅党委书记、厅长）