作者简介：夏义堃(1967- )，女，博士，武汉大学信息资源研究中心研究员，主要研究方向为政府信息资源管理，E-mail:xyk@whu.edu.cn。武汉 430072 

　　内容提要：政府数据开放引发的风险尚未引起高度关注。本文深入揭示了政府数据开放风险的内涵、类型以及表现形式，并结合国内外政府数据开放实践，指出认知观念、组织体系与文化、政府数据管理水平、数据结构与开放技术以及公务员信息技能等是导致政府数据开放风险的主要原因。同时，提出了政府数据开放风险管理的目标，认为应建立政府数据开放风险识别与评估机制，提高政府数据风险内控机制和培育社会数据风险应对能力。 

　　关 键 词：政府数据开放 数据开放风险 风险管理 数据安全 

　　标题注释：国家自然科学基金面上项目“开放数据下公共信息资源再利用体系的重构研究”(71373195)，国家社科基金重大项目“面向国家大数据战略的政府数据开放共享对策研究”(15ZDC025)。 

　　“尽管公众和政治家们对基于信息的开放政府战略成功寄予较大期望，但要使政府数据适合利用并产生经济和社会价值的话，仍然还存在着重大挑战。”[1]从当前各国政府数据开放的实际看，数据发布与出版过程仍有缺陷和硬伤，数据开放与利用风险更加隐秘复杂，并成为国家安全与公民权益保障的威胁。对此，2013年奥巴马总统发布的行政命令(第13642号)《政府信息的默认形式就是开放和机器可读》中明确要求，联邦政府数据开放过程中，“各部委要详尽分析个人隐私、国家机密和安全风险，以确定哪些信息可以发布”。在开放成为公共治理主旋律的时代，理清数据开放风险，建立数据开放的风险评估与管理体系对于实现政府数据开放的预期效益、维护国家数据主权刻不容缓。

　　1 政府数据开放风险的内涵与分类

　　1.1 政府数据开放风险的基本含义

　　顾名思义，风险意味着不确定性因素和未来可能遭受的损失，是一个系统而多维度的概念，总是与“安全”一词相对应。现代社会是风险社会，充满了因技术、经济、政治发展以及种族民族融合等因素带来的一系列不确定性和安全隐患。尽管“数据信息具有不可否认的潜在价值，但也存在着有效性、相关性和信任性等实质性风险”[2]，数据风险是信息管理与信息资源开发利用活动不容回避的现实问题。政府是开放数据的主要来源，从广义角度理解，政府数据开放风险系指因政府数据开放可能引发的对国家、社会和个人造成危害的所有不确定性。狭义地理解，则涉及因技术开发、信息制度以及信息管理等不当缺位而导致的数据安全漏洞和隐私泄露问题。

　　1.2 政府数据开放风险分类

　　国外学者从数据出版流程、对象以及应用的角度将政府开放数据风险具体划分为11类(表1)[3]。也有学者将政府数据风险分为与数据获取问题、治理问题、成本问题、数据自身问题、法律问题、技能问题以及与元数据问题有关的风险[4]。笔者认为，从宏观角度分析，更有助于人们深化对政府数据开放风险的认识和把握，具体而言，政府数据开放需要重点关注的风险隐患主要有以下几个方面。

　　1.2.1 国家安全风险

　　一方面，政府数据开放可能会造成国家机密的泄露。尽管单一的数据集披露往往不会产生安全问题，但来自不同数据集的“海量数据经过采集和分析会产生巨大的情报信息价值，成为西方国家对我开展网络空间监视和控制的重要抓手”[5]。例如，美国学者通过跟踪政府公共开支网站(usaspending.govdata portal)，大量获取国防部军事设备采购等有关信息，区分活动开支模式，同时结合媒体对伊拉克局势等报道，借助数据汇集整合技术，发现国防部具体的军事采购时间、金额以及采购单位等信息量的激增与伊拉克战争爆发时间高度吻合，据此可以推论战争的进程、规模等机密性军事信息[6]。可见，当混合不同数据集进行信息集成时，各种直接或间接地保密侵害就在所难免；另一方面，对于发展中国家而言，由于信息基础设施薄弱，计算机网络和信息系统等主要软硬件大都从西方国家进口，“这些软硬件极易留下嵌入式病毒、隐性通道、可恢复密钥的密码等，存在较大的安全漏洞，数据遭损和泄漏的风险较大”[7]。一旦发生数据泄露，则意味着国家数字主权与国家公共安全出现危险。

　　1.2.2 政治风险

　　人们推进开放政府数据往往基于这样的前提假设，即数据是客观中性的，政府数据开放有利于提高透明度和政府责任、促进参与。然而，“信息并不是中立的，其控制、使用和调节始终处在权力的操练之下”[8]。政府数据披露的背后常常隐藏着不易察觉的意识形态侵入，例如西方国家各类数据库总会带有强烈的西方价值观导向，会无声地进行意识形态渗透，冲击并消解我国主流意识形态话语权。对于开放数据隐含的政治风险，国外学者曾深刻指出：“实现了数据的获取而忽视了数据本身的政治，(忽视了)该数据揭示了什么，或者如何使用它们以及他们代表了谁的利益?”[9]。

　　除却意识形态风险，未经审核、不加选择以及忽视配套条件保障的数据披露，在一定程度上会导致公众对政府数据的错误解读，激化社会矛盾，甚至危及政权稳定。对此，哈佛大学肯尼迪学院Archon Fung深刻指出，忽视背景条件，政府数据开放有可能导致“赤裸政府”的出现。因为政府数据开放的主要用户之一就是新闻记者，他们利用开放数据，积极寻求和揭露公共资金浪费或政府失职行为，无意中系统地加强了公众对政府和政治选举等负面看法[10]。也就是说，政治精英与公众之间的信任问题可能会受到开放政府数据的影响，即潜在的政府透明度可能会强化并导致政治空心化情形的出现[11]。