【改革进行时】

　　中石化打响第一枪

　　中石化走出了混合所有制改革的第一步。2014年2月19日，中石化宣布，公司将启动油气销售业务重组，引入民资实行混合所有制，且授权董事长在社会与民营资本的持股比例不超30%的情况下，行使有关权力。此举被视为混合所有制改革的破冰之举。3月31日，中石化所属销售业务板块资产已整体注入公司全资子公司中国石化销售有限公司，4月1日起正式运作。中石化未公布重组后的销售子公司具体情况。

　　国家电网酝酿改革

　　新一轮国企改革浪潮之下，国家电网公司(下称“国网”)这个占据全国80%电网的超级垄断性集团也终于计划向民资敞开大门。据媒体上周报道，国网基本确定在直流特高压、电动车充换电设施和抽水蓄能电站三个领域推行混合所有制改革，目前正在制定具体的操作方案。此前，有传闻显示，电网改革有可能从售电开始，电网将逐步退出售电，引入民营资本介入售电领域，通过试点推动大用户直购电。但是，随后该传闻被国家电网否定。

　　江西国资推千亿项目

　　江西国资国企改革不断加码，发展混合所有制经济可谓力度空前。继推出五大省属国有企业集团层面混合所有制改革后，4月23日，江西省国资系统又筛选出总投资额达1096.05亿元的49个重点项目，面向世界500强企业、中国500强企业、中央企业、民营企业进行全方位、立体式推介招商。这其中包括五大省属国有企业集团层面股权多元化在内的36个国企发展混合所有制经济推介项目，投资额829.17亿元；13个新建、技改类项目，投资额266.88亿元。

　　改革开放以来，中国一直在努力寻找公有制和基本经济制度有效的实现形式，十八届三中全会明确提出了发展混合所有制经济。

　　中国出现混合所有制经济，主要源于国有企业改革。国有企业改革的方向是建立现代企业制度，而规范的现代公司制是股权多元化的，除了原有的国有资本外，还要吸收其他非国有资本作为战略投资者，公司公开上市还会有大量的民营企业和股民持有公司股票。

　　习近平同志3月9日说：“发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则。要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。改革关键是公开透明。”

　　到底什么是混合所有制？国有企业引进民间资本就可以建立混合所有制吗？建立混合所有制的企业是否具有完全的市场主体行为？政府将如何对混合所有制企业进行管理？民间投资者对参与国有企业改革是否有兴趣？国有资本能否放弃控股权？这些问题都需要在公开透明的改革中探索答案。

　　非公有制地位

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）拓宽了中国社会主义基本经济制度的内涵。《决定》重申：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。”《决定》首次提出，“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。”将两种所有制经济并列，都作为具有同等重要性的组成部分和发展基础，是关于中国基本经济制度的一个新突破。

　　过去，我们在社会主义制度上存在一个具有倾向性的认识：基本经济制度中的“公有制为主体”，是社会主义的内在要求即质的规定性，其实不然。中共十八届三中全会报告指出：“公平正义是中国特色社会主义的内在要求。”社会主义的基本经济制度也要符合并有助于实现公平正义这一内在要求。如果不能实现这一内在要求，基本经济制度就要进行改革和完善。

　　长期以来，我们对“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的理解有所偏颇，由此导致的具体结果是，国有企业和国有资本占比较高，进而产生一系列现在需要深化改革的问题，其中之一，就是国有企业尤其是垄断行业的国有企业表现出种种有悖公平正义的行为和现象。对此，已有相关研究表明，行业间收入不平等致使中国城镇居民收入的差距越来越大，这主要是由一些收入迅速提高的垄断行业造成的，而国有企业又是这些垄断行业的主体；有关国有企业内部收入差距的调查表明，经营者与普通职工的薪酬差距存在逐年拉大的趋势，而且，部分企业未按照考核结果执行，经营者年薪实发数超过核定数，甚至存在经营者在取得高额年薪的同时，依托国有资源以参股形式取得高额收益；在目前的体制中，国有企业高管阶层亦“官”亦“商”，权力和金钱结合，随时可能交易，产生的三个典型问题是，过度的职务消费、过高的薪酬水平和不当的“隐性福利”。因此，我们现在所说的国有企业和国有资本改革，既是提高经济效率的要求，也是实现社会公平正义的要求。

　　纵观近代社会发展的历史，一个国家的基本经济制度通常是基于初始条件的一个选择，一定会在后续的过程中不断演化和变革。而且，基本经济制度并不必然地体现社会制度的内在要求和价值取向。资本主义国家以私有制为主体的基本经济制度难以保证社会的公平正义，以后它们做了很多社会改革和社会保障方面的工作，通过引入社会主义因素，以实现社会公平正义。中国试图通过以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度保证社会的公平正义，但也没有能够如愿，正在通过不断完善基本经济制度和其他制度的改革与建设，以实现社会公平正义。这就说明，基本经济制度与实现社会公平正义并没有必然的联系。因此，基本经济制度的改革与完善是全面深化改革的题中应有之义。

　　企业治理需求

　　根据“公有制经济和非公有制经济都是基本经济制度”，以及“混合所有制经济是重要组成部分”的现实，《决定》指出，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式，是关于中国基本经济制度的第二个新突破。

　　“交叉持股、相互融合”意味着更加强调竞争，进一步引入竞争，对非公有制经济去歧视化，多种所有制经济可以在一个公平竞争的环境中融合发展。交叉持股还意味着不同所有制经济可以双向或多向持股，强调多种所有制经济主体地位的平等性。《决定》指出，“国有资本投资项目允许非国有资本参股，允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”，这个提法也有突破。允许非国有资本参股的比例可根据行业差异而有所不同，并随着改革深化而逐步提高。同时，允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体，这也是一个有积极意义的阐述。《决定》还指出，“鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度。”目前，在经营性、竞争性的大部分行业，非公有资本的平均占比已经超过国有资本，这一比例还将继续提高，这就为混合所有制经济的发展创造了积极的条件。

　　混合所有制经济的现实形态是现代公司制度。随着混合所有制经济的发展，中国企业将整体完成建立现代公司（企业）制度的历史任务。现代公司制度是指以完善的公司法人制度为基础，以有限责任制度为保证，以公司企业为主要形式，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型公司制度，其核心是公司治理结构。

　　现代企业的产权制度是一种典型的资产权利的委托、代理制，由此形成了权利的分离和相应的权利主体多元化，一方面相互间的监督和制约成为重要的问题，另一方面，也为构造权利制衡的机制创造了不可多得的条件。因此，理解公司治理结构就必须把握企业法人产权的实质及特征。从本质上讲，现代公司制度就是产权明确、政企分开、管理科学的公司制度。

　　就目前的情况看，建立现代公司制度、完善法人治理结构依然是中国经济转轨和经济体制改革的重要内容。从某种意义上讲，当经济转轨进入到一定的阶段、经济体制改革完成了一定的阶段任务以后，企业改革就成为整个经济体制改革能否最终成功的关键。从中国企业的现状来看，企业改革不仅涉及国有企业，还包括了非国有企业，而对于资本市场和中国的上市公司，又有其特殊性；从企业制度来看，不仅涉及企业的产权制度，还应该包括企业的组织制度、企业的管理制度。因此，现代公司制度的建立和法人治理结构的完善是一个系统工程，是一个全社会必须共同关注的问题。

　　现代公司制度将有助于增长质量的提高、产业结构的升级和初次分配的优化。具有比较完善的法人治理结构的现代公司，将形成激励和约束相对均衡的格局，有助于提高企业决策的质量，进而提高企业经营和投资的效率。实践表明，现代公司是企业家的企业，或者说，是有着企业家精神的企业，它们的优越性是其他形式的企业——国有企业或家族企业难以企及的，由此就为宏观经济运行和发展创造了良好的微观基础。这种以现代公司为主体的微观基础，将对经济增长质量的提高，产业结构的转型升级，初次分配的优化产生机制性的力量，进而产生难以估量的积极作用。

　　国企改革路径

　　“使市场在资源配置中起决定性作用”，是中共十八届三中全会决定提出的一个重大理论观点。市场机制的核心是竞争——各种市场主体间的公平竞争。在中国现行的经济体制中，要实现这样的格局，关键环节就是国有企业和国有资本管理体制改革，进而做到各种所有制的企业公平竞争、协调发展。因此，发展混合所有制经济，是这一轮国资国企改革的主要路径，它将替代长期以来以行政化兼并重组为主要手段的国资国企改革。

　　事实上，新一轮国有企业改革已拉开序幕，从中央到地方都在加紧推进，国务院国资委副主任黄淑和近期撰文中也明确指出，今年正在抓紧研究、修改《进一步深化国有企业改革的意见》。

　　此次以混合所有制改革为抓手的国企改革是建立在中国各项红利逐渐消逝所导致的宏观经济进一步走软、国企规模不断扩大的同时资本回报率却在迅速下降基础上的。财政部数据显示，截至2013年底，全国非金融国有企业总资产已达91.1万亿元，但净利润总额仅2.4万亿，同比增长5.9%，国务院国资委主管的113家央企2013年利润总额为1.3万亿，同比仅增长3.8%，两者均显著低于同期GDP增速。另一方面，在4万亿刺激政策出台的背景下，国资规模近年来迅速扩大，这也间接形成了对民资的挤压，导致中国经济的整体活力下降。因此，可以说国企改革已成为未来中国经济能否长期繁荣、稳定发展的重要环节，其改革的难度与重要程度一点都不亚于金融改革和财税改革。

　　根据企业管理理论，企业边界扩张的基本考虑是减少市场的交易成本，但由此会增加管理的交易成本。然而，现实表明，我们对企业扩张会大规模增加管理成本的思想准备不足，进而导致企业做大的同时，成本也在迅速增长，出现增加的管理成本大于减少的市场成本的情形，最终导致利润大幅下滑。所以，国企和其他企业一样，考虑做大应当以成本最小化为基本出发点，偏离了这一点就会走入盲目做大但并不能做强的误区。

　　如何防止国有企业在兼并重组中盲目做大呢？这要从体制机制上进行深化改革，也就是说，国有企业的兼并重组要在竞争中通过市场化的方式进行。截至目前，绝大部分国企的兼并重组，都不是按照市场化方式进行操作的。与此同时，还要优化国资流动平台机制，以分类监管为基础，按照竞争类、功能类、公共服务类三类进行分类管理。竞争类国企以经济效益最大化为主要目标，功能类国企以完成战略任务或重大专项任务为主要目标，公共服务类国企以确保城市稳定运行、实现社会效益为主要目标，并引入社会评价。这就将解决“一家垄断型国有企业如果亏损了，外界会指责它造成国有资产流失；如果赚钱了，而且赚得很多，外界又会认为它凭借垄断地位与民争利”的问题。也就是说，对于那些提供公共服务或者公用事业类的国企，赚钱不是也不应该是它们追求的目标。

　　国有企业完善现代企业制度的过程就是去行政化的过程，核心问题是出资人怎么选人用人的问题，解决关键是走市场化的道路。对于现在的国有企业，人们所说的“企业家”其实往往是企业领导人，而不是真正的企业家，他们一边享受与行政级别挂钩的各种资源，一边还拿着市场化的高薪。真正的企业家必须首先是创业者，因为没有经过创业的多重试错，很难经得起市场的考验，也就很难称得上企业家。因此，通过市场化的办法选人用人是问题的核心。目前这方面的具体措施包括，“全面推行国企领导人任期制契约化管理”、“合理提高市场化选聘比例，在市场化程度较高的企业，积极推行职业经理人制度”等。尽管这些措施还缺乏新意、未能触及体制的积弊，突破的力度也不是太大，但是作为阶段性的措施，还是要坚决地加以落实。

　　推进三方面工作

　　促进混合所有制经济的发展，三个方面的工作至关重要。

　　其一，进一步形成竞争性的、公平公正的市场环境。《决定》指出，“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。”《决定》还要求，“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”然而，作为混合所有制经济重要组成部分的民营企业，早已被获准进入某些国有经济占主导的行业，但至今在那些行业中，民营经济的影响力仍然非常有限。这诚然与民营企业自身的各方面实力有关系，但更与存在各类隐性壁垒密切相关。项目核准、行政管理、公共财政、金融支持等方面的配套改革需要及时跟进，否则“负面清单”也会落入与两个非公36条类似的尴尬境地。

　　其二，进一步深化国有企业和国有资本改革，尤其是垄断行业的国有企业改革。这是发展混合所有制经济和现代公司制度的瓶颈，唯有在这一改革中有所突破，才能使混合所有制经济成为基本经济制度的实现形式。《决定》提出，“以管资本为主加强国有资产监管，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。由此表明，我们将更加关注资本的效率与回报率，而非资产规模，并为国有股份减持提供了理论基础。这就意味着更多的国有企业可以转变为混合所有制企业，而且可以由非国有资本控股。《决定》还提出：“划转部分国有资本充实社会保障基金。提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到３０％，更多用于保障和改善民生。”这一举措也将在客观上起到推动混合所有制经济和现代公司发展的作用。

　　其三，进一步降低企业税负。根据目前企业税负的现状，各方面对于减轻企业税负的呼声很高。尽管在《决定》的“深化财税体制改革”部分没有直接提到减轻企业税负的问题，但是，正在扩围的“营改增”改革，就是以结构性减税为主要内容的。与此同时，“营改增”也暴露了现行税制的问题，进而《决定》指出，“推进增值税改革，适当简化税率”，由此将通过税制改革产生的联动效应，达到减轻企业税负的目的。当然，还需要其他税种、税率的改革，以减轻企业税负，提高混合所有制经济自主发展的动力和活力。

　　（作者：上海交通大学经济学院教授、执行院长）