党的十八届三中全会明确，进一步理顺中央和地方收入划分时，要保持现有中央和地方财力格局总体稳定，在此基础上进行思考，这一轮政府间收入划分改革的着力点在于解决横向地区间收入分配机制中存在的问题。

　　从理念上来讲，有利于更优处理横向地区间收入分配关系的体制机制应注重体现效率、公平、正义、自主等四个层次，而我国现阶段相关体制表现出偏注重生产效率、偏注重征管效率、忽视市场效率、分享不尽公平、关注正义不足以及地方自主权有限等问题，上述特征依赖的制度路径主要包括从企业取得收入、以企业为主体推进经济建设、强调中央统一领导等三个方面。

　　鉴于此，笔者认为应考虑进一步理顺我国地区间收入分配机制，包括：改革税收制度、完善增值税地区间分享机制、合理确定均等化力度、建立中央与地方收入划分决策机制以及完善地方税体系，适当赋予地方税收权限等。

　　这一轮收入划分调整应着力于解决横向地区间收入分配问题

　　纵观我国收入划分调整的历史，每一阶段改革都较为成功地解决当期颇具针对性的问题。

　　首先，在1992年社会主义市场经济体制确立后，1994年分税制财政管理体制改革切实大幅度提升了中央财政收入占全国财政收入比重，此后中央财政收入占比维持在50%左右，虽然在近几年又有所下降，但总体看来中央财政收入占比过低的问题已经解决。

　　接下来，2002年所得税收入分享改革提高了中央财政分享所得税的比重，中央财政因改革分享办法集中的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。通过纵向的中央与地方收入划分的调整，集中一部分收入用于解决横向地区间财力差距过大的问题，推进地区间基本公共服务均等化。

　　立足当下，党的十八届三中全会明确，进一步理顺中央和地方收入划分时，要保持现有中央和地方财力格局总体稳定，即这一轮中央与地方收入划分调整不是以提高中央财政收入占比、从地方集中财力为目的。建立事权和支出责任相适应的制度要求适度加强中央事权和支出责任，在这项改革还没有明显进展的情况下，尚不需要通过中央与地方收入划分改革集中一部分财力用于满足新增加中央事权的支出需求。

　　经综合分析，笔者认为这一轮政府间收入划分改革的着力点在于解决横向地区间收入分配机制中存在的问题。

　　横向地区间收入分配机制应体现四个层次的理念

　　有利于更优处理横向地区间收入分配关系的体制机制应注重体现效率、公平、正义、自主等四个层次的理念。

　　（一）效率层面：能者多得

　　处理横向地区间收入分配的效率理念有三个方面：一是便利税收征管，即对跨地区经营的企业，在确定由哪个地区的税务机构负责征收管理其缴纳税收时，应当考虑税收征管的便利；二是调动发展生产积极性，即在确定企业缴纳税收的地方分享部分如何在地区之间分享时，应当考虑向发展生产、创造税收的地区给予倾斜；三是更有效发挥市场机制作用，即更多地体现税收中性，发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，避免由于地区间收入分配机制引导地方政府干预市场主体的经营行为。

　　（二）公平层面：谁负担谁受益

　　处理横向地区间收入分配的公平理念是指要研究分析企业和个人缴纳税收的地方分享部分究竟是谁贡献的，相应将这部分地方收入由相应的地方政府分享。在市场经济体制下，尽管商品是在生产地生产，但消费往往在其他的地方，因此相关税收是由消费者负担的，地方分享部分由消费者所在地更加公平。

　　（三）正义层面：穷人也要有饭吃

　　这对中央与地方财政关系来讲，是中央财政的支出问题；但对财政体制设计来讲，实际上是横向地区间收入分配机制和制度问题。

　　处理横向地区间收入分配的正义理念包括：一是制度正义，即因地理条件、自然禀赋等因素影响，部分地区社会公众收入水平较低，当地居民贡献的税收不能满足其基本公共服务的支出需求，对存在的资金缺口需要由上级政府通过转移支付方式给予弥补；二是程序正义，即中央政府通过调整中央与地方收入划分集中一部分收入，用于对财力薄弱地区的转移支付，要有明确的决策程序、决策机制，充分表达各方面利益诉求。

　　（四）自主层面：自己有钱可以吃好一点（这是地方政府有多大权限决定自己可以征多少税的问题）

　　处理横向地区间收入分配的自主理念是指在国家统一确定的基本公共服务水平基础上，地方可以结合本地经济发展水平，自主确定是否进一步扩大应税税基范围、提高税率水平、增加财政收入、提高公共服务水平。

　　需要说明的是，以上四个层次的理念彼此之间并非没有冲突，在特定时期要根据当时的发展阶段和政策目标做出取舍。

　　我国地区间收入分配机制分析

　　我国现行地区间收入分配机制呈以下特点。

　　（一）偏重生产效率

　　税收主要从企业获取，地方分享部分由缴纳地按属地原则分享。在计划经济条件下，我国政府收入主要来自企业上缴利润。1950—1979年企业上缴利润占财政收入比重在50%上下波动。1980年开始实施两步利改税后，政府财政收入改为从企业取得税收，历经了产品税、增值税、消费税、企业所得税等多种形式。到目前为止，政府收入中的流转税（主要是增值税和消费税）和企业所得税，都是针对企业征收。1994年分税制改革和2002年所得税收入分享改革后，打破了纵向的按企业隶属关系划分收入的做法。横向的地区之间则继续按属地原则划分收入，即企业在某个地区注册、经营，归该地区税务部门征收管理，该地区就能分享相关税种收入的地方分享部分。这种操作模式下生产能力强、发展较快的东部地区相应地多分享税收，更多地体现了调动地方积极性，发展生产的要求。

　　（二）偏重征管效率

　　对于跨地区经营企业缴纳税收，涉及地区间财政分配关系的，除2002年所得税收入分享改革建立地区间分配办法、对跨区域水电企业相关税收确立地区间分配模式以外，往往以税收征管方式解决企业税收的地区间分配问题。以航空运输企业为例，在征收营业税情况下，按营业额缴纳营业税，各分支机构缴纳的营业税作为所在地地方政府收入。改征增值税后，需要按进销项抵扣缴纳，如果在企业总部整体核算，增值税将全部体现到总部所在地，分支机构所在地地方政府无法分享企业缴纳的增值税。对这一问题，目前的解决办法是在各地预缴，在总部汇算清缴。但也带来企业可能预缴过多、提前缴税的情况。这种处理模式，更多地考虑税收征管效率和各地税务机构完成税收任务的需要，而没有解决相关税收究竟应当如何在各地区之间分配的问题。

　　（三）政府干预经济行为较多

　　地方按缴纳地分享相关税收的情况下，由于企业只有在本地注册、经营，当地地方政府才能获得相关收入，增强了地方政府干预企业经营行为的冲动。由分税制财政管理体制改革前“办自己的企业”，改为“办在自己这里的企业”。一是为招商引资，地方出台变相税收优惠政策，将分享的增值税返还给企业，进行恶性竞争。二是为更多地分享本地企业上缴的增值税，地方政府有可能采取行政手段，要求市场主体增加本地企业产品的销售，阻挠外地企业产品在本地的销售。有的地方政府发红头文件要求销售本地产品。三是地方政府可能会干预企业经营行为，要求企业在本地设立公司，核算增加值，影响企业自主经营。如可口可乐公司在美国是一家公司，在我国则分别在各地注册单独的法人主体。四是增值税是多环节抵扣的税种，地方政府可以采取给予企业先征后返等非正规税收优惠政策的方式，诱导外地企业在本地设立“空壳”销售公司，人为增加销售环节，把原本可能体现在外地的增值税引来本地，进行引税、买税。从企业角度来看，也可以通过调整机构设置和结算价格，引导增加值的分布，同各地政府展开博弈。这些做法扭曲了市场主体的经营行为，影响了市场机制在资源配置方面决定性作用的发挥。

　　（四）分享不尽公平

　　我国政府收入汲取的现实安排存在税收负担者所在地与税收实现地不统一的情况，导致政府公共服务的效益分享者与成本负担者不匹配。如农业大县的政府大力支持粮食、特色农业等发展，农民收入增加，消费也大量增加，本辖区内居民负担的流转税大幅度增加，但当地居民在消费中负担的流转税地方分享部分却通过税收征管环节转移到了商品生产地所在的地方政府，消费者所在地地方政府分享税收少。由于消费者是相关税收的最终负担者，并不完全符合“负担者受益”的公平原则，事实上，已经存在税收从中西部地区向生产较为发达的东部地区转移的情况。

　　（未完待续）

　　(作者单位：北京大学中国公共财政研究中心)