【财新网】（记者 邢昀）在研究近两年后，国庆节期间（10月2日），国务院就管理地方政府性债务发布文件。这是继8月末修订预算法、赋予地方政府举债正门后，国务院对管理地方政府性债务“借、管、还”全过程作出规定。

　　这份名为《关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称《意见》）的文件，整体基调是严控增量、不赖旧账；严格问责、管控违约。

　　在《意见》中，国务院首次提出“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”，中央不救助原则引发市场热议。

　　不救助是原则

　　中金公司固定收益团队分析认为，“中央政府实行不救助原则”这一条款主要是针对防范地方政府道德风险所提出，目的是防止新增地方政府债务的无序扩张，而不是任存量债务风险系统性暴露，不必过度负面解读。《意见》的基本原则仍是在不暴露系统性风险的前提下化解风险。

　　海通证券首席宏观分析师姜超解读称，如果发生了信用事件，首先中央不救助，地方自行按照市场化方式解决。

　　《意见》中也提到了“上级救助机制”，规定“地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。”

　　对此规定，姜超认为，也就是说，未来地方的新增债务若出现危机，虽然中央不会直接救助，但上级会帮地方想办法“间接救助”。

　　方正证券研报认为，中央政府要想实施“不救助原则”，首先需要引入地方政府破产机制，其次需要央地关系以及宏观调控体系和社会管理体制方面的创新，避免中央政府行为导致地方政府债务。

　　同时，对地方政府举债机制进行完善和改革。在目前的情况下，这些改革的大部分难度都很大，短期内很难实现。鉴于目前我国的体制特点及意见中的相关要求，地方政府举借的债务，从根源上来说，中央政府依然需要承担背书。

　　方正证券首席宏观研究顾问苏剑分析称，《意见》无疑向地方政府和潜在债权人发出了强烈的警示：债务失控要被严厉问责，债权人要自担风险。“不救助原则”更应被视为一项债务风险“警示”，而非彻底的“不兜底”。

　　城投债重定价

　　举债主体方面，《意见》提出剥离融资平台公司政府融资职能，这并非新提法。但首次明确了政府债务“不得通过企事业单位等举借”。

　　《意见》提出，明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。

　　对于融资主体，《意见》分清了政府和企业的界限。兴业证券分析认为，这意味着未来各种平台类公司，要么被政府纳入预算，要么企业自负盈亏。

　　短期而言，可能会使得大量的城投债信用风险被重新定价。中长期来看，政府和企业界限的划清，有利于甩包袱，未来城投类公司破产将成为可能。

　　对处理存量债务和在建项目后续融资方面，《意见》规定，以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。

　　中金公司研报分析认为，城投平台债务界限模糊的问题被迫摆上台面，每笔债务是否属于需要政府偿还的范围，认定过程可能比较复杂。未能认定为地方政府有偿还责任、且企业自身缺乏现金流产生能力的债务风险将被暴露。

　　中金研报还强调，针对存量城投债，考虑其公募性质，整体看被纳入预算口径的可能性较大。但从2013年地方政府债务审计结果看，显然并不是所有城投债都被认定为地方政府负有偿还责任的债务，仍需期待未来的债权债务人双方对于债务性质协商的结果，不同债券的定价也将根据协商结果而发生明显分化。

　　在地方政府性债务举借主体上，《意见》明确了省级政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省级政府代为举借。

　　兴业证券分析认为，这使得地方政府债务等级下降一级，省级政府成为了市县级政府的最后担保人和偿债人。就现阶段而言，考虑到短期内基层政府的资金需求仍然很大，市县级政府有可能让部分地方国企承担部分建设职能，这只能通过时间来化解。■