作者简介：耿华昌(1970—)，男，江苏淮安人，江苏大学文法学院副教授、硕士生。

　　摘  要：对学生参与权的尊重与实现，是高校管理工作不断趋于民主化的重要体现。文章以大学生的主体地位为切入点，通过对高等教育发展脉络的梳理，系统研讨高校管理中的学生参与权问题，阐释学生参与高校管理的价值意义，为大学生参与高校管理提供理论基础。

　　关键词：大学生 参与权 治理理论 自治权

　　基金项目：江苏大学重点资助项目“构建社会主义和谐社会法律前沿问题研究”(课题号JDR3006A04)；2010年江苏大学大学生思想政治教育专项课题“大学生参与权的理论与实证研究”(课题号JDXGB201008)。

　　伴随高等教育法治化和民主化进程，大学生参与高校管理已经引起高等教育领域学者们的关注，相关的研究成果也初见端倪。然而，作为大学生法定权利的大学生参与权，其理论基础的论述尚不够全面与深刻，导致大学生教育管理实践中，存在着阻碍大学生参与权实现的观念因素。基于此，本文拟从高等教育的历史发展、大学生权利保障和高校管理权力依法行使三个层面阐述大学生参与权的理论基础。

　　一、学生主体的合理参与：高等教育历史发展的客观要求

　　中世纪的博洛尼亚大学称得上是大学生参与权的发展源头，它是一所真正意义上的“学生大学”，学校的控制权掌握在学生组织手中，由学生组建学校，筹集经费，评聘教授，任命校长，组建校董事会。这与当时其它大学由教授会掌控大学管理权形成了鲜明对比，也达到了学生参与的巅峰，并对以后大学生参与高校管理产生了深远影响。而随着教授学术权威在高校管理事务中扮演的角色越来越重要，大学管理权限也被教授会逐步控制。

　　资产阶级革命胜利后，为适应社会发展的需要，西方许多国家开始重视高等教育的发展，并加大对高等教育的投入。为了培养符合资产阶级需要的人才，高校开始重视发挥学生的主体创造性作用，纷纷采取增加选修课程、自由择校、吸收学生代表参加校董事会等形式扩大学生民主参与的权力。正如纳伊曼所提倡，在教学过程中，应当尽量将学生当作成人，让学生参与互相教育的过程，使他们从被教育的对象成为充满活力的主体。此外，随着资产阶级的全面掌权，资产阶级平等、民主观念深入社会各阶层，学生的参与意识也进一步加强，他们纷纷要求参与对学校的管理，这一系列要素促成了大学生参与高校管理的回归。

　　二战结束后，高等教育成为西方各国经济与科技发展的推动力，进入了社会生活的中心，高等学校的管理因办学方式、教学内容、培养目标、学生来源的多样化而出现了更大的灵活性和多样性。在高校管理方面，各个国家都从本国的实际情况出发，采取了不同的做法促进学生参与。在20世纪六七十年代，西方发达国家掀起了大学生参与高校管理的运动潮，学生参与权问题成了20世纪60年代中期世界各国大学生民主运动的主要诉求。在这一背景之下，西方许多国家都认可了学生是学校管理的组成部分，并在学校的决策机构或评议机构中明确了大学生的代表席位。虽然学生在大学决策机构中的人数只是少数，但这至少在形式上尊重并肯定了大学生的参与权，明确了大学生作为高等学校主体的制度倾向。

　　与之相对应，联合国教科文组织在《21世纪的高等教育展望和行动世界宣言》中指出：国家和高等院校的决策者应把学生及其需要作为关心的重点，并应将他们视为高等教育改革的主要参与者和受益者。这应包括学生参与有关高等教育问题的讨论，参与评估，参与课程和教学法的改革，并在现行体制范围内参与制定政策和院校的管理工作。

　　我国《高等教育法》总则第十一条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”教育部2005年修订的《普通高等学校学生管理规定》明确规定：“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校民主管理。”这就要求大学生在学校的管理中占有一定的位置，充分发挥他们的权利，保护他们应有的利益。

　　治理理论的提出给大学生参与高校管理提供了理论基础。全球治理委员会对治理的界定是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或认为符合其利益的各种非正式的制度安排。大学治理作为治理的一种，充分体现了工具理性与价值理性的统一。作为实现大学目标而设计的一套制度安排，大学治理给出大学各利益相关者的关系框架，对大学的目标、原则、决策方式、权力的分配定下规则，通过大学各利益相关方追求自身目标的活动而实现整体的大学效率。大学生通过互动、信息分享和相互影响等合法方式全面参与大学事务，应对了“冲突与利益多元化”的法理理论逻辑，在实现参与的同时，有效回应了高等教育的发展趋势[1]。

　　二、学生参与的充分尊重：大学生权利意识上扬的必然结果

　　高校作为学生培养和学术研究的重要机构，有其特殊的制度设定与规则安排，学术活动的自主性使得其对自发性与自主性管理的要求超越了其它很多机构。因此，高校为实现其特殊的公共服务目标，需要相对独立于行政权和国家管理的自主管理权。这种自主管理权的基本构成要素之一便是高校学生的自主管理与积极参与。高校人才培养和科学研究的功能，是一种典型的基本公共服务，是公共权利的二次分配。在高等学校的运行中，公共权力以民主的方式运行，是保证其履行公共服务职能，实现公共利益的必然要求。这一运行模式的选择为学生参与高校管理，实现民主自治创造了源生性制度诉求，激发了大学生的权利意识。在高等学校的运行过程中，管理的自主性解决的是学校与行政权之间的外部关系，而管理的民主性则偏重学校的内部关系，着力于高等学校成员个体间的权力分配与职能协调。因此，通过学生的充分参与实现大学生自主权利的前提，便是首先解决高等学校的自治问题，使高校具有充分的独立自主地位，为其内部民主管理奠定基础。我国《高等教育法》贯彻了这一原则，明确规定学校要“自主办学、民主管理”，为大学生的参与和权利保障提供了依据。随着高等教育改革的进一步深入，高校将享有更多的自主权，自主权的扩大在彰显高校自治地位的同时，必然进一步提高其内部治理的民主化，以顺应大学生权利意识的伸展。对大学生权利意识上扬的充分尊重与制度保障，在实现自治、确保民主的同时，也大幅度提高了高等学校管理的效率。通过权力分享、管理权分配、学生参与，实现了高等学校内部的充分协调与有效沟通。通过顺畅的权利确认与完善参与，学生群体的意见与利益得到充分表达，高校管理者的初衷与意图也获得了学生的理解，这样就能够促使高校管理更加高效，更趋人性化，也更易于得到学生的配合。

　　人们参与各种社会组织活动的权力是基于其公民资格与权利能力。大学生普遍年龄为18至22周岁，在法律上已经具备公民资格，具有明确的权利能力与行为能力。在这一权利能力与权利意识支配下，大学生的鲜明特点便是已经初步形成较为成熟的知识体系和较为独立的判断能力，个性突出、思维活跃。在涉及自身利益与权利义务的高校管理中，时常有一些突破性的革新思维和富有建设性的意见。高等学校学生管理的模式应当是适应双方权利关系的管理模式。

　　在承认与肯定大学生权利能力的前提下，学生与公民特征的双重社会属性，也为大学生参与高校管理的主体资格提供了法律依据。法治社会环境背景下，社会、经济发展水平促进了政治参与的扩大，造就参与基础的多元化和参与形式的多样性，并形成自动参与为主体的参与模式[2]，学生参与高校的管理便是其公民权利行使的重要表现。通过这种参与和依此确立的对大学生权利的承认，在高等学校内部为高校的管理者与被管理者建立了合理的制度通道。这一方面防止了高等学校因为高度的自主性在内部管理关系上走向权力专断与沟通封闭；另一方面也对高校的发展与高等教育的改革提供持续的内生性动力。

　　三、学生主体的有效参与：高校管理权力依法行使的现实需要

　　高校虽不是行政机关，但根据《教育法》、《高等教育法》等有关规定，可以视为属于国家法律、法规授权的组织，其对在校大学生进行的教育管理工作所形成的法律关系，不同于普通民事主体之间的法律关系，而是具有命令与服从性质的行政管理关系。在这一组织管理体系中，高等学校作为基本公共服务的提供方，具有民事主体和行政主体的双重身份，其在从事不同类型的活动中所发生的法律关系属性是不一样的。高校在管理活动中的行政主体身份是依据有关法律、法规的规定而获得的。《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》授予高校享有学籍管理、对学生的奖励、处分、学位颁授等权力。这种权力的行使，具有明显的单方意志性和强制性，符合行政权力的特征表现，因而在性质上应当属于行政权力或公共管理权力。高等学校在公共服务的供给过程中，不仅是一个社会组织，还是根据教育法的授权在一定程度上行使国家公权力的授权组织。为保障教育公务的顺利实施，法律授予它一定的行政管理权，当它在行使这些权力的时候，它与学生的关系不是平等主体之间的合同关系，而成为一种特殊的行政关系[3]。这种特殊的管理行为与行政关系的形成，进一步强化了学生主体参与行为在高效管理权依法行使中的重要作用。

　　在学生权利的充分尊重与学生主体的有效参与中，必须以法律为前提，依法进行授权与限权行为。否则必然导致不适当地扩大学校规章的适用范围和调整手段，引发规范之间的相互冲突，造成与上阶位法律规范相违背，违反现代行政法的基本原则。大学规章作为大学内部管理的基本依据，是我国教育法制体系的延伸和组成部分，对大学内部机构的运作具有明确的规范性。教育法明确规定，学校及其教育机构“依照章程自主管理”、“依法接受监督”。按照章程自主管理的法律规定，表明了自主管理权的行使必须遵循法治原则。由于相当多的大学规章在制定过程中片面追求管理效率，欠缺法治理念，缺少民主参与的渠道，存在明显瑕疵。主要表现在：一是内容上不适当地扩大学校规章的适用范围、不适当地增加了学校规章的调整手段、不适当地限制或剥夺教职工和学生的正当合法权益[4]。二是规范之间相互冲突，同阶位规范之间相互抵触，下阶位规范与上阶位规范不一致等。三是形式不严谨。大学的管理规章不是以规范性法律文件的形式出台，而是以“通知”、“决定”、“意见”等形式等来命名，在形式规范上不够严谨。这些瑕疵的存在不可避免地会造成大学管理的混乱，阻碍大学生的有效参与，造成综合管理效率的下降。

　　针对以上问题，可在以下方面予以突破：首先，转变观念。就大学管理者而言，不要把学生作为自己的对立存在体，只是依据条文来规范学生的思想行为，而是要充分意识到学生参与管理的积极意义，在观念上接受和提倡学生参与管理。而就大学生而言，必须明确自己在高校管理活动中的主体地位，强化自立理念，完善自我管理和自我服务能力，以相关法律法规和规章制度为依据，积极有效地参与学校管理；其次，健全学生参与高校管理的制度。从我国现行的法律法规来看，虽然有大量关于大学生民主参与高校管理的内容，但在规定上过于笼统和趋于原则，可操作性不强。因此，有必要修法，明确规定大学生参与高校民主管理的基本制度和程序，使法律规定的大学生民主参与高校管理的内容能够真正融入大学生的日常生活中去；最后，加强学生参与载体的依法建设。学校应有意识地授予各级学生会参与管理的权力，扩大其职能。对学生会组织，除了给予必要的帮助和指导外，在财力上也应给予一定的资助。另外，还可以设置学生权益维护中心、学生事务仲裁委员会等机构，听取学生意见，受理学生投诉，举行听证会，使学生的权益得到有效保护[5]。通过法律、制度与机构的系统构建，将学生参与权真正落到实处。

　　参考文献：

　　[1]夏民.大学生参与权的法哲学思考[J].江苏高教，2011，(4)：51-53.

　　[2]亨廷顿.难以抉择——发展中国家的政治参与[M].北京：华夏出版社，1989：69.

　　[3]孙笑侠.法律对行政的控制——现代行政法的法理解释[M].济南：山东人民出版社，1999：59.

　　[4]黄成松.依法治校中的法制瑕疵[J].安徽师范大学学报，2001，(3)：37-40.

　　[5]赵敏荣，魏立朝.依法行政与民主管理—当代大学自治的逻辑支点[J].河北师范大学学报，2007，(2)：90-93.

　　（作者单位：江苏大学文法学院)