作者简介：储朝晖(1964-　)，男，安徽岳西人，博士，中国教育科学研究院教育基本理论研究室研究员，主要从事教育理论、教育史和教育管理研究，北京　100088

　　内容提要：当下高考招生制度存在各种问题的根子在于非专业的政府行政部门以计划的方式过度集中了招生和考试权力，改革急需实现的关键目标是将高考招生的主体由政府归还给学生、学校和专业组织，政府由运动员转变为裁判员，担当好监督公平公正的职责。仅仅由政府来进行这样的改革就必然进入自己给自己做手术的困境。这一改革的先决条件有：一是进一步解放思想，转变人性假定的工具定位；二是加快政府管理体制变革，简政放权，让专业组织生长发育，并逐渐由专业权力回归专业组织；三是加强法治，由全国人大尽快颁布考试招生法，规范各方在考试招生过程中的责权边界。最终建立自主、专业、公开透明、公正的考试招生体系。考试招生制度改革的现实路径必须先从政府管理体制改革着手，只有改变这一制度的管理系统，逐渐完善专业程序，提高专业水平，改革才会见成效。

　　关 键 词：高考招生 困境出路 招生制度 改革

　　2013年底通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出考试招生制度改革的大方向：“探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制，从根本上解决一考定终身的弊端。”[1]此后，考试招生制度改革成为社会热议的话题，但整个讨论呈现泛化、散漫的趋势，有人要改某些课程的分值，有人要改考试科目，有人要学术与技术分类招生，也有人认为要改招生方式，甚至还有人提出要改课程。一场主要问题、关键和目标不明确的改革，最终必然不会有任何成效。所以，在这种情况下，明确高考招生制度改革究竟由谁改革，要改什么，需要解决什么问题，目标是什么，路径是什么就显得十分必要。

　　一、现有高考招生制度的特征与问题

　　依据对考试招生领域历史纵向演进的追踪，对各方面现实问题的综合分析以及与世界其他国家的横向比较①，得出的结论是：中国现有高考招生体制的根本性问题在于行政权力僭越了专业职能，考试和招生完全由政府主导和实施，以非专业的方式统揽包办，导致高考招生过程既不专业，也难实现实质公平；以计划体制为基础，既不能满足学生和学校的多样性需求，又不公开透明，存在较大的灰色权力运作空间；形式公平，实质不公平，最终损伤人才成长和综合国力的提升。

　　考试招生制度是整个社会管理体系的一个组成部分，以政府为主体就必然要遵循政府管理的行政逻辑，从而缺乏专业性，导致一方面难以落实以人为本，尊重人民主体地位，发挥人的首创精神，促进人的全面发展这些重要的原则；另一方面又难以有效促进社会公平正义、符合人才成长发展规律，增进人民福祉；同时与十八届三中全会确定的调整政府的自身职能定位，进一步简政放权，切实转变政府职能，建设法治政府和服务型政府，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化的基本精神相违背。

　　中国自1896年有中国人自主主办的高等学校后，直到1936年都实行的是各校单独考试、自主招生。1937年因战争爆发，中央政府要求高校实行联合招生，后来事实上是中央大学与浙江大学、武汉大学联合招生，北大则与清华联合招生；1938年中央政府要求实行统考统招，这一做法实行了三年，1941年统考统招中止，接下来直到1949年是联考联招、委托招生考试等五种方式同时混合使用。1950年实现行政区域内的统考统招，1951年实行大行政区域内统考统招，1952年后实行全国的统考统招，从此，进入统一命题、统一考试、统一录取的高考时代，除“文革”期间中断高考外，这一高考招生制度使用了50余年。

　　现有考试和招生制度的基本特征是：考试和招生完全由政府主导和实施，政府多重角色集于一身，牢牢把控了高考招生的内容、标准、选择权力，既当运动员，又当裁判员；全程由行政为主，专业力量在有限范围内辅助，专业性不强，只能依据单一的分数对个性和能力差异巨大的学生进行非专业的判定，导致不同地区间公平矛盾日益突出；招生以计划体制为基础，较少顾及学校和学生的需求，也不考虑区域人口和入学比率的变化。

　　所以，这样的考试是一种过于简单的非专业测试，比如将各科之间没有等值性的分数简单相加，并以这个总分作为录取依据，将不同区域、不同学校的学生分数进行简单比较，完全不考虑考生在何种条件下取得这一考分。它的录取是一种过于集中的强制性录取，学生意愿和高校录取一向都被严格局限在5%人数的分数段范围内。这种方式虽然一定程度上能减少学生奔赴各地学校考试的成本，却难以较好满足考生与学校的需求，贻误了学生的终身成长发展，轻重得失显而易见；这种建立在“分数面前人人平等”基础上招生虽然能在一定程度上显示出形式公平，由于不够专业全面却难以实现真正的实质公平；它比较方便政府依据统一标准快速选拔适合某一条件的人才，却很难满足社会对人才的多样性需求，依据个人的天性和潜能真正培养多样性杰出人才。

　　这样的高考招生制度事实上是国家主义教育观在高考招生上的体现，政府规定全国统一的考试大纲，并以政府文件下发。考试标准高度统一，基本剥夺了师生和学校在高考招生中的建议权和选择权以及专业发挥的空间，学校和学生权力不能充分保障，也就难以真正自主发展，造成高考以下的所有学段仅仅追求考试分数，罔顾人的个性、特点和全面发展，最终违背以人为本的基本原则。政府机构统一招生，而非学校或专业的第三方机构进行考试、学校依据自身的专业发展状况自主录取，录取工作由政府(招生办)统一进行，基本剥夺了学生和高校的自主选择权，造成招生过程中责、权、利分离，相互损耗。

　　以单一的标准(考试分数)评价学生，拒绝多元自主的评价，其结果是学生臣服在考试面前，是被挑选者，而非自主展示、自主选择的主体，催生了强烈的应试行为，消耗着一代代人宝贵的青春时光。用单一的标准衡量多样性的人才，大家都不是人才；以单一标准培养的标准件式的人才又满足不了社会对人才的多样性需求。与考生和学校的意愿相距甚远，也就违背了以人为本。大面积的调查表明，60%的学生不喜欢自己所上的学校，不喜欢自己所学专业。麦可思所做调查表明，2012级新生12%的本科生与11%的高职高专生想换专业。主要原因是“原专业不符合自己的兴趣”，占39%；“原专业不符合自己的职业期待”占36%(本科)、38%(高职)[2]。

　　而对于从幼儿园到高中的学校，高考招生成为“指挥棒”，政府完全控制的课程和高考招生既不专业，又难以满足学生和高校自主发展的要求。学生和整个教学围着高考指挥棒转，课程也如此，考的就教就学，不考的就不教不学；高考和课程都不是围着人的成长发展真实需要转，在一定程度上成为遏制人才正常成长发展的巨型桎梏。

　　由此产生的后果是，这种高考招生制度越来越成为理智的民众避而远之的对象，一方面民众开始用脚投票，选择远走他国，而SAT以其灵活的高考方式“不但每年都举办多场考试，而且每场考试都向全世界学子开放，这无疑给外国学生考入美国名校提供了巨大的便利”[3]。从而出现了SAT与中国高考争夺优秀生源的格局。另一方面一部分考生选择弃考，在高考中不报名、报了名不考试、接到录取通知不上学的人数连年增加。这种于国于民都不利的考试招生制度到了非改不可的地步。

　　二、高考招生制度改革的目标选择

　　恢复高考后，对高考的改革从未停止过，如实行分省命题、考试科目调整，从老6门到“3+1”；建立多元录取机制，除裸分录取外，辅以高考加分、免试推荐、定向录取、特长录取等，但依然解决不了实际问题，说明长期以来的目标定位不准。

　　找准目标定位首先要找准大方向。长期以来定位不准主要是仅仅集中在考试改革，录取方式没有发生根本变化。如果招生方式不改，特别是总分录取模式不改，高考的“劣根”就永远不能消除。把改革的目标全面覆盖到协同推进考试改革、招生改革、管理改革应该是整体的大目标。

　　而这当中又要注意，协同推进并非齐头并进，而要循其纹理依次推进，从管理人手，将考试招生的主体由政府还给学生和大中学校，将评价的自主权赋予独立第三方专业组织，应作为高考招生制度改革的首选目标。如果偏离这个中心目标，或不在这方面下工夫，这场改革最终会成为一场无效的折腾。

　　在启动管理改革之后，就应当以招生改革为核心。作为决定考生命运最终“去向”和“出口”，招生模式比考试模式更为关键和重要，甚至可以说，招生决定着考试。在高校获得招生自主权、专业组织获得评价自主权之后再启动考试改革。这一次序不能任意逾越，前些年自主招生出现的各种问题就是由于逾越了这个次序，使自主招生名额成了高校不受监督的特权。

　　在中国历史上，科举考试事实上是选官考试，1950年后的统一高考招生在很长时间内实质上是选拔培养干部的考试，所以也主要由政府举办。现在随着高等教育进入大众化阶段，同时国家单独设置了公务员考试，依然为政府操控的高考、中考却未实现向一般人才评价的功能转向，随着高考参与面的扩大，高校毕业生就业问题的突出，高校培养学生与社会人力资源需求严重脱节，现有高考招生制度的功能与职能错位及其相关的问题就更加突出。因此，要及时实现高考招生主体的变换，回归教育行业内的专业测试和学生选拔制度。

　　因此，十八届三中全会《决定》对考试招生制度改革最重大的变革信息：一是将现在完全在政府手中的考试和招生分离出来，政府从招生主体退出，学校成为招生主体；二是将现有行政主导的考试、招生转变为社会化的、专业主导的考试、招生。简言之，这一变革可简单概括为将高考招生从“指挥棒”变为服务人才成长发展的“服务器”，从现行以行政为主导的计划招生转变为专业为基础的自主招生，扩大学校和学生选择权，以学生为本，建立自主、专业、透明、公正的考试招生制度。自主指学生和学校有更大自主选择空间；专业即由专业团队实施，人员、程序专业化、精细化，政府和社会公众起监督作用；透明即程序公开、可监督；公正即所有人和学校一碗水端平。从而促进教育评价方式转变，形成良性教育生态。

　　将高考招生的功能定位为服务器，就是要能为培养独立思考、独立创造、具有创新精神、实践能力的创新人才服务，能与课程、管理、教学这些方面配合发挥服务人才成长的作用，能为不同人才成长发展服务，能够服务于国家的发展战略，服从于人类发展的趋势，服务于建设富强、民主、文明、和谐社会发展的需要。

　　高考招生改革的理想境界是让考生与高校之间多接触，多了解，让高校与考生之间充分相互了解，自主判断，双向自主选择，自愿结合，更好地激发内在潜能，获得更好的发展。形成平等、尊重、和谐、发展的生、校关系，从而增强学生信心；让层次不同的高校通过自主的专业团队程序化的判断，招收到自己所能找到的最优秀的生源，在整体上形成分层分类的选择“牛吃草”[4]机制，保证考试招生体系的公平公正性，形成符合人才成长的正向逐级提升的良性循环。

　　分数成为唯一的人才选拔的衡量标准衍生出了很多问题，分数决定一切，一考定终身，这是现今高考最大的弊端。相对于没有客观依据的推荐，看分数是进步；相对于全面的专业评价，仅看分数是肤浅、粗放、落后的。而这一弊端的主事者就是非专业的行政包揽，以专业的方式评价学生就不会分数决定一切，就不会一考定终身。让高考由官方的考试变为独立的第三方专业测试。政府从招生主角退出来，让考生与高校成为真正的主角，不改变主事者，就不可能彻底消除这一弊端。

　　事实上，每一次改革目标都可能存在多种选择，这次高考招生制度改革也是如此。

　　第一种选择是仅仅局限在考试改革，不改招生。自1990年来的历次改革就是如此，期间除了部分地区实行春季招生、在招生志愿填报方式上做了些变动外，基本未在招生上进行过根本性的改革。如果不改变行政主导的考试，这种考试无论怎么改都不可能真正专业；如果还局限在行政主导的外语一年多考、高中学业水平考试、综合素质评价、考试招生违规处理，还是属于非专业的行政功能重组，这样的招生最终不能满足学生和学校的多样化需求，不能培养出创新人才和建立人力资源强国，这样的改革无法满足中国社会发展对教育的需求，所以不是上选。

　　第二种选择是既改考试，也改招生，但不改变政府在考试招生中的主体地位。这是时下不少人认为比较现实稳妥的改革。但这种改革方式对解决当下中国考试招生制度的问题无足轻重，原因是在行政主导下的统一考试和以计划为依据的集中录取不可能在这一框架里得到改变，改来改去只会是从一种低水平的混乱变成另一种低水平的混乱，不会发生质的变化。这一做法与习近平2014年2月7日在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上所强调的“推进国家治理体系和治理能力现代化”[5]很难一致。因为不改变行政主体的高考招生说到底还是行政治理思路而非法治思维；是部门管理，而非多元共治；是单向的、强制的、刚性的，合法性依然受质疑，其有效性难以保证，而非多方参与、合作的、包容的，考试招生中的角色混乱、定位不明问题不能得到解决，诸多矛盾依然存在甚至会加剧。

　　第三种选择是政府从自己不专业的考试和招生领域退出，使原本就应是考试招生主体的学生和学校归位。同时也是政府简政放权，回归服务型政府、监督型政府，这才是真正的国家治理体系的现代化，中国社会由此才能走进成熟社会。有人担心这样会一放就乱，只要放出空间让专业组织自主生成，同时加快法治，加快现代大学制度和大学内部专业招生团队的建设，就不会混乱。如果缺少这些外部条件，考试招生制度的改革就存在更多的不确定性。

　　第四种选择是将考试、招生设计出一套完整系统的方案后，政府才从中退出。这种目标太理想，永远无法实现，但不少人心存这样的期望。甚至还有一些人期望只有等到中国社会的诚信体系建立起来了，现代大学制度建立完善了才能进行考试招生制度改革，那样更是遥遥无期。客观地说，从政府退出到专业的考试招生制度建立还需要有一个过程；如果政府不退出，专业的评价体制就不可能启动成长，就缺少自主成长和发展的空间，真实的变革就永远不会到来。

　　因此，高考招生制度改革要放弃一步到位的目标设计，不要期望一个“总体方案”和若干个配套“实施意见”就能解决所有问题。再加上这次改革本身就是从单一走向多样，从一统走向多元，从原理上不存在有一个机构设计出全国各地不同学校都适用的方案，而是要让渡出各自自主开展改革试验的空间，要实现这个目标，首先要做的就是政府简政放权，从自己不专业的考试和招生领域退出，让学生和学校成为考试招生的主体，让专业组织生长并发挥作用，政府发挥监督作用，保障公平公正。

　　中共十八届三中全会《决定》中明确提出现代制度建设目标包括“国家治理体系和治理能力现代化”，还明确提出“把权力关进制度笼子”；“推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”；“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”；“建设法治中国”等等。在这样的宏观设计框架内，具体结合高考招生制度存在的问题，也显示出改革的首选目标是政府从专业领域退出。