作者简介：许杰，国家教育行政学院科研部教授，博士 (北京　102617)。

　　内容提要：建立现代学校制度是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》作出的重要部署。现代学校制度建设的政策实践有赖于对其动力结构与启动机制的认知和建构。学校作为现代学校制度建设的核心主体，现代学校制度建设应该是对教育本质和学校特性的关照，这是现代学校制度建设的动力源头所在。现代学校制度建设旨在通过对不同主体权力关系的重构，还学校以本真，还教育以本真，学生的充分全面发展是现代学校制度最重要、最根本的目标。

　　关 键 词：现代学校制度 动力机制 公共权力变迁 学校组织

　　“建立现代学校制度”一直备受教育决策者关注。2003年2月，《从人口大国迈向人力资源强国》报告将建立现代学校制度作为教育制度创新的基本目标提出。2003年7月，教育部开始在全国范围确定八个实验区作为基础教育阶段现代学校制度建设的试点。2004年2月，《2003—2007年教育振兴行动计划》中明确提出，深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度。至此，建立现代学校制度作为一项改革举措，从教育部到基层学校逐步推开。但多年过后，其成效不容乐观。建设现代学校制度在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)中再次得到回应，并上升到国家政策层面。新时代背景下，现代学校制度建设如何推进?我们急需对其动力机制进行探析，以实现政策预期。

　　一、组织乏力：公共权力变迁下的现代学校制度建设

　　权力问题是研究组织问题的核心，也是研究制度问题的起点。学校制度变革实际上与公共教育权力变迁高度相关。从权力角度看，社会作为一个权力系统，在其治道变迁中将发生重大权力重组，这种变化必将通过其权力的载体——政府、市场和社会体现出来。而教育和学校作为社会大系统中开放的子系统，也必然会受到这种社会变迁的影响，发生重大的改革。回溯改革开放以来的教育体制变迁，推动教育体制改革的一个重要动力是社会由计划经济向市场经济过渡的社会进程，这种社会大变迁导致原先的一元化社会结构中开始分化出一个新的社会领域，即市场。社会变迁带给公立学校的最大变化就是公立学校已经不能不直接面对市场，通过市场对教育的有限介入来向社会提供教育服务，这已经成为一种重要的教育运行机制。在这种变化中，原先的政府与学校的关系开始分化和改组，市场开始介入，出现了政府、市场和学校三种既相互联系又相互制约的力量。有关“现代学校制度”的争鸣就是这一改革的前奏，即社会结构的变化引起教育变革，教育变革要求学校制度创新。

　　从权力视角看，中国改革开放30年是权力重组与权力转移的30年。所谓公共教育的“权力转移”，是指当代我国高度集中的国家权力在公共教育体制内的纵向转移以及由传统权力体制内部向体制外部的横向转移。权力转移的必然结果是公共教育权力主体与要素的多样化、权力运行机制和激励机制的多样化以及不同权力主体与权力运行机制之间的博弈。但是，由于当代我国社会结构的变迁并不均衡，公民社会的发展先天不足，伴随着权力转移而展开的政府职能转变和市场机制的发展因此成为影响教育和学校制度的关键性因素。[1]自20世纪90年代初上海、北京等大城市率先尝试学校改制以来，“政府、市场和学校关系”问题的讨论逐渐成为热点就是最有力的确证。特别是1985年后的教育改革历程，从权力配置角度看就是集权与分权的过程，就是公共权力重组和回归的过程。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出的“简政放权”是沿着两个向度进行的：一是中央政府向地方政府的简政放权；二是政府向学校的简政放权。第一个向度上的放权比较简单，因为这种放权是在国家权力系统内部的放权，行使权力的主体由中央政府变成了地方政府，行使权力的主体变了，但权力的性质并没有发生变化，仍然是国家权力。而政府向学校的放权则复杂得多，因为原先由政府行使的权力，现在变成了学校的自主办学权力，不仅行使权力的主体变了，权力的性质也由此发生了蜕变。在1995年之后，由于学校法人制度的建立，下放给学校的公权力中有一部分又进一步演变为法人的权利，成为一种私权。权力性质的这一变化导致政府向学校的放权难度远远大于政府间的放权。而且可以说，相当多的问题都源于政府向学校的放权，而不是公共权力系统内部的政府间放权[2]。对于第一个向度，体制内政府间的放权实际上只是权力限于同级政府的不同部门或中央政府与地方政府之间的“集权”与“分权”，学校并无办学自主权可言，大小事务依然要按上级指示办理，不敢越雷池一步。对于第二个向度，政府向学校的放权使制约学校的主体结构出现了分化，即由过去单一的政府转变为政府和市场两个不同的主体，学校同时承受了政府与市场的双重压力。其结果一方面使教育组织更加科层化、官僚化，学校组织无形中成为官僚等级链的递延部分，演绎为政治权力扩张下的机械系统；另一方面，由于市场经济下经济利益的驱使，学校在其改制和改革过程中又被误读为一个逐利的“经济人”，导致了学校管理和学校教育行为的市场取向，使教育这项洋溢着精神品质的道德事业堕落为市场经济下的“商品”，学校本真的主体性依然处于缺失状态。

　　“世界性的政府改革正导致公共教育体制的重构，政府的教育职能在这场变革中发生了极大的变化，科层体制被逐步打破，学校、市场和政府正在构成一种全新的关系。”[3]英国学者尼夫(G.Neave)在分析重构教育与政府关系、教育与社会关系时指出，要“努力将一种特殊形式的由外部界定的‘竞争伦理’作为学校的、也是教育制度发展的主要驱动力”，似乎一语道破了政策层面构建现代学校制度的价值基础[4]。西方国家自20世纪末涌现的公立学校制度改革浪潮，随着我国社会主义市场经济体制的逐渐建立和完善而迅速地传播过来，成为我国21世纪初期学校改革的主旋律。进言之，与发达国家的公立学校制度改革接轨，或者说模仿发达国家的公立学校制度改革行为，借鉴市场经济体制改革的基本精神和有益经验，改革现行的学校制度，是现代学校制度进入我国决策者视野和话语的外在动因与主观意愿。但是，我国学校制度转变的复杂性要远远高于西方国家，因为我们从来就没有成熟的制度教育模式，总是从一个极端跳到另一个极端，根本就没有形成“完整的有中国特色的”制度形式。因此，让一种不成熟的教育制度进行“经济模式”的改革，可能会导致另一种形式的“强制性教育制度”的危机。“如果在教育领域，经济话语压倒了教育话语，教育就会丧失其独特的历史使命和价值追求，其主体性就会荡然无存”[5]，因为它忽视了教育自身的特殊性及教育变革的内生性。

　　一言以蔽之，在理论政策层面，“建立现代学校制度”迄今仍未弄清问题的根本和解决问题的路径，致使实践层面学校作为现代学校制度建设的核心主体，在这一进程中出现组织乏力及被异化的表征。“第一线的教育改革至今仍缺乏一种制度变革的视野。而谈论制度/体制创新的官员和学者们又倾向于脱离第一线的教育改革来研究，不足以使人们看到公立学校内在的制度变革需求和制度变革巨大的潜力。”[6]与之形影相随的是，政府与学校的关系经过持续变革开始出现深刻的，在某些方面甚至是根本性的分化与改组。公立学校通过扩权使自己的行为能力和行为方式发生了某种实质性的变化，在经济利益的驱动下，其改革的目标发生偏移，其公共性和专业性遭遇前所未有的挑战，简政放权下的“现代学校制度建设”的合法性和有效性备受质疑。

　　二、现代学校制度建设的动力结构和启动机制

　　建立现代学校制度是一种制度创新。现代学校制度起于学校，最终还要归于学校。学生的充分全面发展是现代学校制度“最重要、最根本的目标”。教育的本质和学校的特性是建立现代学校制度的基础。“现代学校制度必须是开放的、民主的、以人为本的，最终指向育人的制度体系。”[7]无论是从宏观角度看还是从微观角度看，现代学校制度的构建都应该是对教育本质和学校特性的关照，这是现代学校制度建设的动力源头所在。

　　教育问题是导致一个学校能够进行教育制度创新何以发生的直接动力。“教育问题是教育制度创新的起点和动力源”[8]。所谓教育问题，就是教育目的与教育现实能力之间的差距。它可为分为两类：一类指向教育与社会其他系统关系的矛盾，可称为教育的外部问题；一类指向教育系统内部自身的问题，可称为教育的内部问题。教育问题的存在制约着教育的进一步发展，影响着教育目标的实现，也吸引着人们的注意力，迫使人们寻求解决问题的良策，进而成为进行学校制度创新的起点和动力。在一定意义上说，只有针对问题的制度创新才是真正有价值的创新。教育制度的某些缺陷和弊端在当下深化教育体制改革过程中客观地存在着，这是不争的事实。能否突破这种缺陷和弊端，不仅取决于改革的理念与推动改革的决心，而且取决于对这种缺陷和弊端的深刻认识程度。准确把握现行学校制度的弊端，应当是现代学校制度建设的基础和前提。我国当前的学校制度主要暴露出以下几个弊端。一是在政府、学校、社会三者间没有良性的互动机制，同时也没有政府或公众对学校的委托。二是学校和校长不是按照法律和政策以及教育规律自主办学，而是依据长官意志和红头文件办事。三是学校的主体地位不明，在人、财、物、课程及其他教学业务方面政府对学校统得过死，校本管理远未形成，依法自主管理难以实现。四是在现行学校制度中缺少对校长的有效制衡和监督机制，部分学校校长缺乏民主意识，个人专断作风比较严重，经验化、非制度化的现象比较普遍。

　　彰显学校的功能特性是学校制度创新的内在动力。学校是一种历史悠久的、广泛存在的社会组织，它始于人类知识及其传播的专门化要求，是有计划、有组织、有系统地进行教育教学活动的重要场所，是现代社会中最普遍的组织形式。从根本上说，学校教育是一种培养人的社会活动，通过对个体传递社会生产和生活经验，促进个体身心发展，使个体社会化。这是学校区别于其他社会组织的本质特征。学校教育功能是其他教育机构无法取代的。学校的有目的、有意识和通过持续的努力而改变和塑造人的行为以及学校通过课程尤其是通过教师长时间、高频度地给予学生的影响是独特的，学校对人生命成长的期待和对学生全面发展的关怀是独特的。现代学校制度应凸显教育的主体性，凸显教育的社会价值，应该关注制度伦理问题，关注本真的教育问题。我们必须对任何一种教育制度设计(设想)进行价值评判，从伦理层面审视其合理性。“教育价值是任何教育制度的灵魂而不是‘奢侈品’。”[9]教育的过程不是自上而下的线性流动过程，而是多元互动的精神交往过程，是主体间的自由对话过程。尽管这个过程中不能缺少计划、指挥、控制等管理或行政因素，不能不体现一定阶级的政治理想或某一个集团的意识形态，不能不兼顾经济利益的市场取向，但是教育本质更多是“人之自我建构的实践活动”，是基于交往、通过交往而培养社会历史主体的过程，教育的专业属性注定了教育系统不能是高度机构化和机械化的，不能是高度科层化的[10]57。现代学校制度建设应遵循教育规律的基本逻辑和学校组织的功能属性。