摘  要：非常设机构在高等学校中普遍存在，并以其特殊的运作模式，在高校的管理中发挥了重要作用，但其弊端也日渐明显。为完善高校内部治理结构，推进现代大学制度建设，必须全面检视高校非常设机构的现状、成因及存在问题，进一步完善非常设机构的组织运行。

　　关键词：高等学校 非常设机构 治理结构

　　随着现代大学制度建设的推进，高等学校治理结构完善和内设机构改革再次成为人们关注的重点。高校的内设机构，既包括常设机构，也包括非常设机构。一般情况下，非常设机构是指除按《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》设立的常设机构外，为完成某项综合性、临时性任务而设立的具有行政管理职能的跨地区、跨部门的组织协调机构。高校虽属事业单位性质，但长期以来实行泛行政化管理模式，其内部也存在着大量的非常设机构。国务院1997年8月3日颁布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》已将政府系统的非常设机构规范统称为“议事协调机构”，但考虑到高校自身的特点，以及长期以来形成的习惯，仍将高校内部的该类组织称作非常设机构。

　　一、高等学校非常设机构的设置现状

　　高等学校的非常设机构，是指高校内部设置的在性质上与党政管理部门、群团组织、直属和附属单位等常设机构相对的一类虚设机构，通常为执行综合协调某一方面工作或某项特定任务，或为组织协调某项建设工程及应对临时突发性事件的处置而设立，分别被称作委员会、领导小组或指挥部。按照不同的分类标准，高校通常有如下一些非常设机构。

　　1.按机构所属的系统分类。其主要包括党委、行政和治学三个序列。其中，属党委序列的有党务公开领导小组、保密工作委员会、精神文明建设指导委员会等等；行政序列的有校务公开领导小组、计财工作领导小组、综合治理领导小组等等；治学序列的有教学委员会、学术委员会、学位评定委员会、艺术教育指导委员会等等。

　　2.按机构的工作对象分类。其主要包括学校事务、教职员工和学生管理等三个方面。其中，涉及学校事务管理方面的有依法治校领导小组、校园规划建设委员会、招生工作领导小组等等；涉及教职员工管理方面的有机关作风建设领导小组、党政领导干部任期经济责任审计工作领导小组、师德建设领导小组等等；涉及学生管理方面的有学生资助委员会、大学生心理健康教育领导小组、学生申诉处理委员会等等。

　　3.按机构存续的期间分类。其主要包括常设性、阶段性和临时性等三种类型。常设性的有爱国卫生运动委员会、人口健康与计划生育委员会等等（非常设机构常设化也是目前存在问题的一个重要方面）；阶段性的有新校区建设工程指挥部、深入学习实践科学发展观活动领导小组、优势学科建设领导小组等等；临时性的非常设机构，主要应对突发事故或灾害的处理，有预防控制非典型肺炎工作领导小组、甲型H1N1流感防控领导小组等等。

　　二、高等学校非常设机构的存续原因

　　总体上来看，一般高校的非常设机构在50-70个左右，并且学校的规模越大，其非常设机构的数量也相对越多，这些非常设机构的大量存在，既有历史的原因，也有现实的原因，可归纳为结构性、体制性和功能性三个方面。

　　1.常设机构的结构性原因。这与高校管理的泛行政化特征相关，是政府机构设置上的“小部门结构”在高校机构设置中的体现。长期以来，中国的政府机构按照国民经济产业部门的划分设置，并随着经济规模的不断扩大逐渐拆分细化，呈现零碎化特征，尽管现在正逐步推行以大部门体制为主要思路的机构改革，但“小部门结构”的影响仍没有根本改变。在常设机构的设置上，高校的普遍做法是，政府机关设立哪些部门，高校就相应地设立哪些部门。“小部门结构”的影响导致高校“部门分割设置的情况比较严重，小部门职责范围狭窄、资源整合能力有限，一旦遇到涉及面稍广一点的任务，就必须寻求同一级其他部门的支持和协助”[1]。在各部门级别平等的前提下，要通过更高的权威来协调平级部门之间的关系，以打破部门壁垒，增进相关部门之间的沟通协作，成立由校级领导担任负责人的非常设机构就成为一种方便的选择。

　　2.分管模式的体制性原因。这同样源于高校对政府机构普遍存在的分管型副职模式的反应。所谓分管型副职模式，即“通过设置若干个分管相近业务领域的副职，来减轻正职的工作压力，从而保证部门工作高效运转。在这种模式下，副职往往成为介于正职和职能部门之间的一个中间层”[2]。高等学校实行党委领导下的校长负责制，按照分管型副职模式，除了党委书记和校长外，高校还分别设立若干名副书记、副校长，在协助书记、校长决策的同时直接分管某一领域的日常管理和决策事务，并对分管工作负责。通常情况下，高校副职分管的工作主要包括党建、宣传、思想政治工作、教学、学科建设、科研、社会服务、人事、外事、资产管理、校办产业、安全保卫、纪检、监察、统战、审计等等。非常设机构就是对分管型副职模式的一种必要补充，当某一方面工作超出分管负责人所辖相关职能部门的工作范围时，就由相关职能部门作为牵头单位成立非常设机构，相关分管领域的领导出任非常设机构负责人，从而实现对其分管范围外相关职能部门的领导，促进目标工作的组织协调。如学科建设领导小组，就是由学科建设管理办公室牵头，科技处、教务处、人事处等相关部门参加的非常设机构，具体职能就是讨论决策一些与学科建设相关，但又超出学科建设管理办公室及其分管校领导职责范围的问题，以实现机构的科学运转和负责人的有效领导。

　　3.议事协调的功能性原因。非常设机构的议事协调功能，主要表现在两个方面，一是弥补常设机构对环境快速变化的不适，二是在职能配置上区别于一般性常设机构的巨大优势。就前者而言，常设机构设置后相对稳定，通常无法满足高校快速发展的需要，而大规模的机构改革又有滞后性，因此为了应对环境变化的需求，高校需要随时设立非常设机构以快速调整常设机构的不适。就后者而言，非常设机构作为一种议事协调机构，灵活的运作程序、较高的领导权威和多元的组织构成，赋予其拥有广泛地获得各层级组织支持、调动各方面资源的能力，这在完成一些较为复杂、涉及部门与领域都比较多的工作，特别是在对重大自然灾害和突发事件的处理中，体现得尤为明显。正是由于非常设机构的这一优势，使得它被各级政府视为一种高效、便捷的管理手段，高等学校同样如此。如在2003年的抗击“非典”期间，各个高校防治非典型肺炎及传染病工作领导小组就发挥了卓有成效的作用。

　　三、高等学校非常设机构的运行模式

　　非常设机构不同于常设机构，除了上述在设置现状、存续原因上体现出的特点外，在组织框架、决策方式和存在状态上也有着区别于一般常设机构的显著特征。

　　1.虚实结合的组织框架。非常设机构的组织架构包括三个层次，第一个层次是领导成员，第二个层次是包括牵头部门在内的组成部门，第三个层次是设立在牵头部门的办事机构。“虚”，是指非常设机构本身不具备一般常设机构的相关要件，它不挂牌子，没有独立的编制，没有固定的办公场所，没有常规性的工作职责，除了在固定或不固定的时间以召开会议或检查工作等形式开展活动外，平时一般处于“休眠”状态。“实”则是针对非常设机构的办事机构而言，不但挂牌子、拥有固定的办公场所，而且有独立编制，有专门经费。多数情况下，非常设机构的办事机构设在牵头部门，一般采用“一个机构两块牌子”的做法，或者采用合署办公的形式。非常设机构的办事机构负责落实非常设机构会议的决议，组织开展非常设机构相关的各项工作，与非常设机构虚实结合，相得益彰。如近年来教育部在部分高校建立了辅导员培训和研修基地，各高校相应成立了虚设的“基地”建设与管理委员会，委员会又下设办公室挂靠于学生工作处或思政教研部等牵头部门，具体负责基地日常事务工作。

　　2.“中轴依附”型决策方式。根据实际运行的状况分析，非常设机构的工作职能和权力重心主要集中在“领导成员-牵头部门-办事机构”形成的一条主线上，即非常设机构实际运行过程中的中轴线，其他组成部门都“依附”于这条中轴线开展工作。这一现象被进行“小组”组织模式分析的研究者定义为“中轴线主导”和“外围依附”[3]。“中轴线主导”是指非常设机构决策的权威性主要依赖于其领导成员，牵头部门是主要的职责承担者，其重要性又通过办事机构在其内部的设置体现出来。“外围依附”则是指非常设机构的其他组成部门“依附”在“中轴线”周围，在非常设机构运行和决策中普遍居于被动的地位，属于领任务的角色，而任务也多属其职责范围内的事情。处在决策依附地位的组成部门，参加非常设机构的会议等活动往往起到一种形式上的表态作用，以体现非常设机构履职的合法性，提高其牵头部门的权威性。再以教育部高校辅导员培训和研修基地建设与管理委员会及办公室为例，学生工作处或思政教研部作为牵头部门是基地建设和管理职责的主要承担者，在决策过程中发挥着重要的组织协调作用，相对而言，宣传部、后勤处等相关部门则在各自职责范围内承担相应的具体工作任务，主要起到协助配合的作用。 

　　3.变动频繁的存在状态。其主要指非常设机构的频繁调整，一方面针对阶段性和临时性非常设机构，当阶段性和临时性的工作任务结束，非常设机构履职完毕后，原有的机构就会被撤销，而由于新的工作任务的出现，又会陆续设立一些新的非常设机构，如此反复，不断调整。另一方面，是指常设性非常设机构组成部门和组成人员的调整。组成部门的调整多发生在高校大规模的机构改革和机构调整之后，一旦常设机构的设置进行调整，职责做出变化，并影响到非常设机构的组织运行，非常设机构就要跟着进行调整，这时的调整主要是非常设机构组成部门的调整。非常设机构组成人员的调整，则由于组成部门负责人的变化而调整，经常更为频繁，几乎每年都有大批需要调整的非常设机构，体现了非常设机构组成人员的不稳定性。