作者简介：王昌善，重庆师范大学教育科学学院教授，博士，研究方向为教师教育、课程与教学论；胡之骐，重庆师范大学教育科学学院副教授，博士，南京师范大学教育社会学研究中心兼职研究员，研究方向为教育社会学、教师教育

　　内容提要：在阐释我国县域义务教育学校教师流动制度化缘由的基础上，从功能目标、理论基础、类型结构、组成要素、运作模式与配套政策六个方面对我国县域义务教育学校教师流动制度进行了科学设计，并对该制度有效实施应该如何规避七种衰减性失真实施行为——曲解式实施行为、减损式实施行为、附加式实施行为、替换式实施行为、架空式实施行为、僵化式实施行为与观潮式实施行为提出了相应的对策。

　　关 键 词：县域 义务教育 教师流动制度

　　基金项目：全国教育科学规划教育部重点课题“县域义务教育阶段教师流动制度化研究”(课题批准号：DFA090329)成果之一。

　　促进基础教育均衡发展是当前及今后一个时期我国基础教育发展的奠基工程与重大战略。在当前促进基础教育均衡发展的各项措施中，促进师资均衡发展当属根本之策。现阶段的首要任务是缩小区域内校际间的师资差距，而实行县域义务教育学校教师流动制度以解决县域校际师资发展不均衡问题则首当其冲。只有从根本上解决县域校际师资发展不均衡的问题，并逐步将其拓展到市域、省域乃至全国，才能最终促进整个基础教育的均衡发展。本文试就我国县域义务教育学校教师流动制度化的缘由及流动制度的科学设计与有效实施作一初步探讨。

　　一、我国县域义务教育学校教师流动制度化的缘由

　　我国中小学教师流动政策始于20世纪90年代。1996年国家教育委员会印发的《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》提出“要建立教师流动的有效机制，采取切实的政策措施，鼓励教师从城市到农村，从强校到薄弱学校任教”。1999年中共中央、国务院颁发的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出“各地要制定政策，鼓励大中城市骨干教师到基础薄弱学校任教或兼职，中小城市(镇)学校教师以各种方式到农村缺编学校任教”，并作出“城镇中小学教师原则上要有一年以上在薄弱学校或农村学校任教经历，才可聘为高级教师职务”的规定，由此拉开了我国中小学教师合理流动的序幕。2001年，国务院颁发《关于基础教育改革与发展的决定》，提出建立教育对口支援制度，要求东部地区学校对口支援西部贫困地区学校、大中城市学校对口支援本地贫困地区学校。同年，教育部印发《中小学教师队伍建设“十五”计划》，提出建立教师转任交流制度，鼓励和组织城镇教师到农村学校或薄弱学校任教，有条件的地区，先通过试点，逐步实现教师交流定期化、制度化。2003年，国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》，提出完善教育对口支援制度，建立东部地区经济比较发达的县(市、区)对口支援西部地区贫困县、大中城市对口支援本省(自治区、直辖市)贫困县的制度，建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度，建立地(市)、县区域内城乡“校对校”教师定期交流制度。2005年，教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，提出建立区域内骨干教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学、城镇教师到农村学校任教服务期等制度，积极引导超编学校的富余教师向农村缺编学校流动，切实解决农村学校教师不足及整体水平不高的问题。2006年，教育部《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》，提出采取大中城市中小学教师到农村支教、县域内城镇中小学教师定期到农村任教、农村教师特设岗位计划、高校毕业生到农村支教、师范生实习支教、特级教师巡回下乡送教、城镇骨干教师到农村学校带教或“走教”与农村学校教师到城镇学校跟岗进修等多种形式的智力支教措施，重点推进城镇教师支援农村教育工作，不断优化和提高农村教师队伍的结构和素质。可见，从1996年到2006年，我国中小学教师流动政策的重点是推进发达地区教师支援贫困地区、城镇教师支援农村地区的教育工作。

　　从2007年开始，随着教育部制定的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要(2010-2020年)》首次提出建立中小学教师和校长定期交流和轮岗制度以来，我国中小学教师教师流动政策的重点转变为区域内特别是县域内教师双向轮岗交流。2010年，中共中央、国务院印发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，首次明确提出实行县(区)域内教师和校长交流制度，建立健全义务教育学校教师和校长流动机制。2013年，中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗。

　　尽管从上个世纪90年代起，国家就出台了一系列促进中小学教师合理流动的政策，特别是党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，更是将实行教师交流轮岗作为统筹城乡义务教育资源均衡配置，办好人民满意教育的一项重要举措，进一步提升了教师交流轮岗工作的重要性和紧迫性。按照国家宏观政策的要求，各地政府对促进中小学教师合理流动进行了积极的探索，不少地方也出台了相应的政策措施，对实现县域义务教育师资均衡发展产生了重要的推动作用。据教育部统计，截至2013年8月底，全国已有22个省(自治区、直辖市)出台了中小学教师交流轮岗的相关政策措施，并选择部分地区开展了改革试点。然而，这些政策措施还不够完整、完善，制度化程度仍然不高，有些尚属于宣传倡导性质还未推进到制度化层面，实施也因此而困难重重。在今天城乡差距依旧悬殊较大的情况下，现有的政策措施还不足以改变现实，必须将其制度化，[1]建立稳定、合理的县域义务教育学校教师流动制度，才能从根本上解决县域校际师资发展不均衡的问题，最终促进县域义务教育的均衡发展。

　　二、我国县域义务教育学校教师流动制度的科学设计

　　制度是规范和指导人类行为的准则，它的生成是一个动态的无意识的自发演进和有意识的人为设计的双向演进的统一过程。[2]推进我国县域义务教育学校教师合理流动的实现，关键是制度设计。科学地设计我国县域义务教育学校教师流动制度，至少涉及对该制度的功能目标、理论基础、类型结构、组成要素、运作模式与配套政策六个方面进行设计。

　　(一)功能目标

　　深入推进义务教育均衡发展，办学条件是基础，师资配置是关键。而现阶段，我国区域内校际间师资力量已发展到严重失衡的状态，直接影响了义务教育全面、健康、均衡的发展，严重危及了教育公平。因此，解决区域内校际师资发展不均衡问题就显得非常必要和紧迫，而在解决区域内校际师资发展不均衡问题的过程中，县域校际师资发展不均衡问题的解决首当其冲。如何有效地实现我国县域校际师资的均衡发展呢？基于借鉴美英法日韩五国在促进中小学教师合理流动方面取得的宝贵经验，我们认为，建立合理的县域义务教育学校教师流动制度，是缩小县域校际之间和城乡之间师资条件差距，改善优质教师资源的配置，提升义务教育师资队伍整体质量的有效途径和重要手段。

　　制度是为实现某一功能目标而设计出来的。我国县域义务教育学校教师流动制度的设计必须要以促进县域义务教育均衡发展为旨归，其功能目标应该是促进优质教师资源在县域义务教育城市学校与农村学校之间、优质学校与薄弱学校之间共享和共赢，真正扶持农村学校、薄弱学校的师资，整体提升义务教育师资队伍的质量与水平，办更好更公平的教育。衡量一种制度好坏的标准，就是看其履行功能、实现目标的能力。如果一种县域义务教育学校教师流动制度无法实现优质教师资源在义务教育城市学校与农村学校之间、优质学校与薄弱学校之间共享和共赢，促进县域优质师资均衡配置，就不是我们所追求的理想制度。因此，我们既不能走日、韩等国使教师资源整齐划一“削峰填谷”的老路，也不能走英、美等国任由市场配置教师资源的弯路，而是要“保峰填谷”，[3]促进优质教师资源在县域义务教育学校之间共享和共赢。

　　(二)理论基础

　　制度是规范和指导人类行为的准则，但并不是每一种制度都能同样地发挥其应有的作用。要使制度充分发挥其应有的作用，有效地实现其功能目标，必须以相应的理论来指导制度设计。在该种理论指导下设计的制度，应能有效地达成该制度所追求的功能目标。科学地构建县域义务教育学校教师流动制度，必须寻求能有效地达成该制度所追求的功能目标的指导理论。

　　在西方，学者们往往把教师流动视为人力资本市场中人事流动在教育行业内的一种具体体现，从本质上具有社会人力资本流动的基本特性。基于此，他们较为普遍地将人力市场供求关系理论、内部人力市场理论和人力资本理论三种经济学理论作为教师流动的理论根基，其人性假设就是视教师为“经济人”，这一观点已成为西方学者研究教师流动问题的基本逻辑起点。也有学者从教师个体及心理角度探讨了教师流动行为的模式与规律，弥补了单纯用经济学理论不能完全解释教师流动现象的缺陷，为我们全面、综合地研究教师流动提供了新的视角。[4]从目前我国22个省(自治区、直辖市)已出台的中小学教师交流轮岗的相关政策措施来看，如何让政策措施植根于扎实的理论基础上还没有引起政策制定者们的足够重视，即便目前少有的研究成果也多停留在现状描述、问题解构和对策思考方面，对此缺乏系统的理论探究。他们更多地是诉诸行政杠杆去撬动教师流动，基本是由行政驱动的强制性制度变迁。制度设计理论告诉我们，任何一项关涉人的制度改革都是以某种“人性假设”为前提的。在现阶段，中小学教师地位不高的现实使我们更倾向于把他们视为以“经济人”为主的“复杂人”。因此，要使教师自愿地流向经济欠发达地区学校、农村学校与薄弱学校，必须充分尊重以“经济人”为主的人性假设与市场的无形力量，拉动以利益驱动为主包括专业驱动、行政驱动在内的三方面的驱动力，只有当这三个“驱动力”并驾齐驱时，教师的流动才能成为一种自愿、自主的有效行为。完全依赖行政驱动的教师流动制度，把教师都视为圣人，将希望寄托在教师的“道德义务”与“利益出让”之上，违背了以市场作为配置教师资源的基础手段的原则，它必须而且也只有在遵循市场法则的基础上才能发挥最大的政策效能。[5]