作者单位：杭州师范大学教育学院 邮编：311121

　　内容提要：《事业单位人事管理条例》的出台，预示着“后终身制时代”的来临，具有划时代意义。但条例第十六条却将“评价”与“解聘”挂钩，其威慑力使得“教师评价”的制度问题发酵。本文反思“评价-解聘”的价值理性、工具理性及程序理性的不足，并对评价相关的薪酬制度、晋升制度、人事争议申诉制度进行了分析。最后，为营造信任教师的评价制度文化，提出了“零容忍”取代“评价-解聘”的建议。

　　关 键 词：后终身制 教师评价 制度反思 零容忍

　　标题注释：本研究为2013教育部人文社科规划基金一般项目(13YJA880080)阶段性成果，以及杭州师范大学勤慎研究项目成果。

　　我国《事业单位人事管理条例》2014年7月1日公布实施后，公办学校作为事业单位，公办教师无疑是受影响最大的群体。人社部部长表示，条例实施后最大的转变是将事业单位与职工确定为“合同关系”，打破终身制。[1]

　　其实，早在条例出台前，2002年起就已有地区在推行聘用制度，至今全国90％的事业单位人员已经签订了聘用合同；但合同签订工作还有“死角”，不少单位合同管理流于形式。[1]而条例实施后将继续扩大聘用制度的推行面，做到聘用合同应签尽签，消除制度推行的死角。[1]可见，作为新中国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规，[2]条例打破了公办学校教师“终身制”，预示着公办与民办教师等级时代的终结、“后终身制时代”的来临，因而具有划时代意义。

　　然而，条例第十六条却规定“年度考核不合格且不同意调整工作岗位，或连续两年年度考核不合格的，事业单位提前30日书面通知，可以解除聘用合同”。[2]虽然一些地区前几年就已将“年度考评连续两年不合格可解聘”写入聘用合同，[3]但仅仅是个别地区或个别学校所采用的威慑武器，从全国范围来看公办教师实际上因年度考评不合格而被解聘的案例很少。而条例以法律条文的形式明确将“教师评价”与打破“终身制”挂钩，“威慑作用”将随着法治化推进，在全国范围内发酵。当前尚不健全、争议颇多的“教师评价”制度及其相关制度中存在的系列问题也会随之发酵，值得深入反思。

　　一、“后终身制时代”教师评价的制度理性反思

　　条例第十六条将“评价”与“解聘”挂钩的做法是所有问题最直接的原因。下面从价值理性来分析后终身制时代“挂钩”可能产生的负面价值，从工具理性来分析“挂钩”的做法是否具有可操作性，从程序理性来分析“挂钩”的程序是否合理有效。

　　(一)“后终身制时代”教师评价制度的价值理性反思

　　条例出台前后，中央及地方媒体将“打破终身制”作为亮点之一来报道，有些媒体还将其作为了新闻稿的题目。其价值取向是社会舆论对“终身制”相关的“铁饭碗”、“编制”等身份话语的批判。[4]人们希望这样有助于同工同酬、消除身份歧视，实现事业单位由“身份管理”向“岗位管理”转变。[4]如此这般，有助于消解教师身份等级制度，从而解放教师的专业自主性。然而，身份等级非但难终结，而且“评价”与“解聘”挂钩的威慑作用会降低教师专业自主性。

　　一方面，终结教师身份等级的价值追求难因条例的出台而实现。条例的实施虽然有助于消除民办与公办学校教师不同身份背后的待遇差异，但民办与公办学校各自的价值差异及基于此形成的民办与公办教师的身份认同不应因此而丧失。世界上绝大多数国家都存在公立与私立两套相互独立的学校教育体系及两类价值追求有所不同的教师群体。[5]我们要打破的是对民办学校教师身份歧视背后的身份等级文化，而非阻止民办与公办学校教师对各自价值的追求。另外，公办学校教师身份背后的等级制度是由教师职称评定制度、新秀名师等选秀制度构筑的，很难因“终身制”的终结而改变。

　　另一方面，“挂钩”的威慑作用会降低教师专业自主性。在后终身制时代，即便教师“年度考评”不合格的比例很低，即使因年度考评不合格而转岗或连续两年不合格而被解聘的案例极少，但在“评价”与“解聘”挂钩的威慑作用下，公办学校教师从过去对“编制”的“身份依附”，变为对“评价者”的“人身依附”，或对“评价指标”的“迎评依附”，教师的专业自主性会因此受到挑战。其实，打破“终身制”本身并不降低教师自主性，但会增加教师对“评价者”可能出现的权力博弈或寻租的担忧，也会增强教师对“评价指标”是否公正科学的质疑。这些担忧与质疑不仅会消耗教师精力，更重要的是会减少教师对其专业价值的坚持及对职业理想的信心，从而降低教师专业自主性。因此，在后终身制时代，“教师评价”不应与“解聘教师”挂钩。

　　(二)“后终身制时代”教师评价制度的工具理性反思

　　社会舆论所期待的“打破终身制”的最大功用莫过于“奖勤罚懒，提高效率”。[4]事业单位“人浮于事”的公众形象，常常为人所诟病。然而，教师工作绩效评价在操作上存在较大争议，因此“评价”与“解聘”挂钩不具有操作性。

　　一方面，教师评价主体是否民主存在较大争议。与管理层从外部自上而下实施的评价不同，360度教师绩效评价的主体的构成，不仅包括教育管理者及专家，还包括学生及教师。这一看似民主的做法，只要与教师是否留任晋级等切身利益挂钩，就很难逃脱工具理性控制下扭曲变形的魔咒，而最终可能沦为学校管理层以民主之名强化个人权威的工具。[6]

　　例如“学生评教”的争议主要表现为信度不高，因而中小学校教师评价中极少采用学生评教。更重要的是，“学生评教”表面上虽体现了“学生中心”的民主教育理念及“客户中心”的消费主义原则，但评价结果如何应用存在较大争议。国内研究者与管理者大多看重“学生评教”的萝卜大棒功能，主张与教师是否留任晋升等切身利益挂钩以提高教师工作积极性；但往往适得其反。其实，其他国家和地区“学生评教”的主要功用是为教师提供反馈信息及为学生提供选课依据。同样，“教师自评”或“教师互评”在工具理性控制下，也会被扭曲变形。在后终身制时代，“自评互评”与“末位淘汰制”挂钩，则可能导致教师间信任度下降、拉帮结派增加。[6]

　　另一方面，教师评价指标与途径是否科学高效存在较大争议。工具理性驱使下，“教师评价”出现了两种极端倾向：一是，将教师各项日常工作简化为可等价计算的工作量与产出，但在追求高效的同时，其科学性会遭到质疑。二是，将教师日常工作表现科学细化为可观测的胜任力评价指标，但在追求科学性的同时，可操作性会大打折扣。

　　首先，很难依据“课堂教学”表现公正科学地做出教师能否留任判断。如果将合格与否简化为最低课时量，虽对正常教学秩序有一定维护，但自上而下制定的“等价计算原则”也可成为一些人规避工作职责的手段。而如果将合格与否细化为科学化的课堂观测指标，虽然看似客观公正可行，但实质上指标制定与操作却是学校权力格局的体现。其次，依据“学生成绩”来评判教师是否合格、能否留任，更加难以操作。尽管其他国家如美国在教师问责压力下，学生学业成就与教师问责挂钩的声音不绝于耳，但将其与教师能否留任挂钩依然是不可想象的。不仅因为有教师工会的反对，更有大量成熟研究发现，教师教学表现只是学生学业成就众多归因之一，其效度不高。另外，教师教学表现对学生成绩影响的大小因学段及时间而不同，因此信度也不高。最后，即使采取课堂观察、学生成就、档案袋及同行评价等360度多元评价途径，能一时降低误差、提高可接受性，[7]但一旦与教师能否留任挂钩，非但不会降低教师迎评依附，反而会增加教师应评负担。

　　(三)“后终身制时代”教师评价制度的程序理性反思

　　除了价值理性与工具理性的追求外，社会舆论对“打破终身制”还有一层程序法制化的盼望，即打破终身制，实现人才“能进能出、搞活用人制度”。[2]条例第三章第八、九及十条，用大量篇幅对“公开招聘、竞争上岗”的进人程序做了细化规定，[8]从而大大推进了用人程序法制化进程。然而，条例第十六条却将远未制度化保障的“评价”与“解聘”挂钩，使得“教师评价”在不同的组织程序中，都易成为压制教师专业自主性的工具。

　　首先，具体在自上而下“科层制”的层级管理程序中，教师年度考评的人员构成、考评内容、手段及标准的决策程序往往由学校各层级管理者自上而下制定。因此评判教师“是否合格、可否留任”的“年度考评”可能成为学校自上而下高效推行其政策的法宝，但同时教师自主性也会因此受到压抑。

　　其次，在“家长制”学校管理程序中，教师“年度考评”更缺少合理合法程序保障。不仅教师评价的人员构成与评价指标有可能成为权威型领导个人意愿的体现，而且“人员构成”与“评价指标”的稳定性较低，易于随领导个人意愿而变动。在这种缺少程序保障的现实中，教师“年度考评”有可能被异化为“人身依附”的工具。最后，即便公办学校完全落实“教师代表大会制”下的民主程序，有助于实现年度考评人员构成的代表性，评价内容、手段及标准的科学性，可在很大程度上帮助教师摆脱“人身依附”，因而程序是合理合法的。但只要未使“评价”与“解聘”脱钩，任何合理合法程序中形成的评价规范，包括评价程序与指标，也会在威慑作用下，快速演变为教师被动地对指标的依附，从而压制教师的专业自主性。