作者简介：褚宏启，北京教育科学研究院副院长教授 贾继娥，北京师范大学图书馆教育学分馆 (北京 100045)

　　内容提要：新型城镇化的核心是人的城镇化，要求提供更加公平、更高质量的教育，特别是要求破解新形成的城市内部新教育二元结构。要实现这一目标，中央政府需要深化财税体制改革、深化异地中考和异地高考改革、确保农业转移人口的教育机会均等；需要推进利益相关者特别是农村转移人口的民主参与和共同治理，以民主化推动城镇化进程中的教育改革与发展。同时，要建立健全针对政府的绩效管理和教育问责制度，督促政府切实履行上述职能。

　　关 键 词：城镇化 教育管理 教育机会均等 教育治理 教育问责

　　标题注释：本文系北京市教育科学规划重大课题“城市化进程中的教育发展问题研究”(MAA09001)和国家社会科学基金“十二五”规划教育学重点课题“以科学发展为主题转变教育发展方式研究”(AFA110001)的部分成果。

　　城镇化是指非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的社会变迁过程。传统城镇化存在的问题突出表现在：重物不重人，城镇地区对于农村转移人口的基本公共服务提供严重不足，土地城镇化快于人口城镇化。受城乡分割的户籍制度影响，截至2013年底，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，难以融入城市社会。而且在政府主导的城镇化模式下，行政权力独大，公民权利不彰，各种显性和隐形的行政侵权不断。要解决上述问题，必须走新型城镇化道路。

　　新型城镇化的核心是“人的城镇化”，“人的城镇化重视人的权利、人的福利、人的主体性，以人的全面发展为出发点和最终归宿”。[1]《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出推进城镇化的首要原则是“以人为本，公平共享”，具体要求是：“以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。”[2]

　　新型城镇化要求为城乡居民提供更加公平优质的教育公共服务，要求教育管理必须做出相应变革，必须解决在新型城镇化进程中中央和地方政府统筹不够、权责不清的问题，解决公众参与不够的问题，解决对政府问责不够的问题。这三个重要的管理问题不解决，农村转移人口的教育机会均等很难实现，人的城镇化很难实现。

　　一、加大政府统筹力度，特别是加大中央政府统筹力度，为农村转移人口提供均等的受教育机会

　　传统城镇化的突出问题正是表现在政府职能定位的错乱，新型城镇化要求政府“为所当为”。我国传统城镇化的核心特征是低成本扩张、强势政府主导，政府行政权力扮演着远比市场因素更为重要的角色。政府主导的城镇化模式有其优势，但也有缺陷，突出表现在政府职能存在越位与缺位现象。政府职能“越位”现象主要表现为政府的经济职能过强，政府职能的“缺位”主要表现为公共服务供给不足。新型城镇化强调以人为本，倡导社会正义，而城乡基本公共服务均等化则是其必要条件，基本公共服务是政府应该提供的公共产品，是民生的范畴，是基于民权的价值诉求。[3]

　　教育是政府公共服务的首要组成部分，而且位列“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等诸项民生事务之首。在新型城镇化背景下，就教育而言，政府的首要职能是为所有城乡居民提供公平有质量的教育服务，尤其是保障农村转移人口的受教育机会均等化。

　　城镇化给当前教育带来的最大挑战是农民工子女在城镇地区的教育机会均等问题。20世纪90年代以来，随着“两为主”政策即“以流入地政府为主、以公立学校为主”政策的实施，基本解决了随迁子女在流入地接受义务教育的问题。但高中阶段教育及就地高考问题逐步凸显，异地中考、异地高考政策成为当前考量教育是否公平的一个关键变量。

　　为因应这种形势，2012年8月，国务院办公厅转发教育部、发展改革委、公安部、人力资源社会保障部《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》，要求各地确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件，并制订具体办法。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》也明确提出“保障随迁子女平等享有受教育权利”，此处所说的“教育”并不仅仅限于义务教育。

　　截至2014年8月，有27个省份明确了随迁子女在当地参加中考的政策，有30个省份明确了随迁子女在当地参加高考的政策。[4]不论是异地中考政策还是异地高考政策，存在的主要问题都是对于报考资格所设置的“门槛过高”，表现在或明或暗、或直接或间接与户籍挂钩。之所以与户籍挂钩，主要原因如下：(1)异地中考、高考政策会导致流入地中学阶段教育资源的紧张，增加了流入地的教育承载力，流入地政府主要担心其是否有能力、是否有财力去承载。(2)异地中考、高考涉及多种利益冲突，其中最主要的是流入地非户籍群体与流入地户籍群体的利益冲突。我国高校招生名额分配到省，异地高考政策意味着农民工子女要占用流入地户籍人口招生名额，给户籍学生造成更大的考试竞争压力和更小的录取几率，引致一些户籍学生家长的激烈反对。这两个原因导致流入地政府具有强烈的地方保护主义动机，深度推进异地中考、异地高考的动力不足，为流动人口子女设置了较高的报考条件门槛。

　　要实现教育公共服务全覆盖，需较大资金投入，而地方政府财力有限。城镇政府尤其是吸引外来人口较多的流入地政府，缺乏动力和能力向所有常住人口提供均等的包括教育服务在内的公共服务，其深层次原因是流入地政府缺乏财力。要解决这个问题，需要建立健全包括教育在内的农业转移人口市民化成本分担机制，由政府、企业、个人多方合理分担公共成本。各级政府应该承担起应负的责任，其中，中央政府是关键。

　　城镇化本身所具有的复杂性、动态性、跨地域性，要求各级政府合理划分权责分工，重点加强中央政府的统筹力度，中央政府特别要注重解决农业转移人口跨省流动带来的教育成本分担问题。具体而言，中央政府有四点责任：

　　第一，中央政府积极推进并深化财政体制改革，合理划分事权和支出责任，提升地方财力，形成适应新型城镇化发展的财政制度基础。在税收分成上，中央政府要向地方政府让利，增加共享税比重，提高地方政府分成比例。在税制设计上，要稳定地方税基，构建有利于人口城镇化的地方税体系。

　　第二，中央政府转移支付制度需要进一步完善，需要以常住人口为基础完善转移支付制度，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。中央政府的财政转移支付制度以户籍人口为依据，流入地吸纳了大量的农村转移人口，但中央政府没有为这些人口的公共服务提供财力支持，[5]“中央请客，政府买单”，这让流入地政府非常为难甚有抱怨。有人认为“两为主”的实质是由中央政府将流出地政府的义务教育责任转嫁到流入地政府身上。可以建立“学费随学籍走”的经费流动机制，减少流入地地方财政的教育投入压力。通过在全国推行可跨地区结算使用的教育券制度，解决教育经费在区域间的“支出流动”问题，这样可以有效解决城市地区教育经费的不足，消除户籍制度对学生自由流动带来的不利影响，进而提高城市接纳农民工随迁子女的积极性。

　　第三，中央政府对各地提出统一要求，取消根据考生户籍的报名招生方式，使报考资格与户籍分离，与居住证制度挂钩。2015年10月国务院公布的《居住证暂行条例》自2016年1月1日起施行，条例规定：公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本条例的规定申领居住证。居住证是持证人在居住地居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。县级以上人民政府应当建立健全为居住证持有人提供基本公共服务和便利的机制。县级以上人民政府及其有关部门应当为居住证持有人提供下列基本公共服务：义务教育；基本公共就业服务；基本公共卫生服务和计划生育服务；公共文化体育服务；法律援助和其他法律服务等。同时规定，居住证持有人在居住地享受报名参加职业资格考试、申请授予职业资格等便利。居住证制度的建立，为落实和完善进城务工人员随迁子女就学和升学考试办法提供了一个新的思路。