作者简介：张灵，上饶师范学院教育科学学院。 上饶 334000

　　内容提要：国家政策文本对教师流动的价值目标、执行路径、责任考核等做了基本规定，同时在政策执行路径上也给地方政府预留了较大的自主空间。Z市、X区在落实国家政策文本的要求时，力图通过双重执行路径去推动教师的逆向流动：强制性教师流动与尊重教师个人的自主选择。从对政策工具类型及其功能的分析可知，双重执行路径之间存在着明显的内在冲突，不利于共同作用于同一个政策目标。事实证明，双重执行路径不但未能推动教师的逆向流动，反而导致了非预期结果，加剧了区域内义务教育学校间的非均衡程度。而一个新的制度设计为破解双重执行路径之间的冲突提供了可能性。

　　关 键 词：政策执行路径 政策工具 教师流动 教育均衡

　　标题注释：本文系2011年教育部人文社会科学规划项目“欠发达地区义务教育阶段教师轮岗制的研究”(11YJA880151)的部分成果。

　　一、从文本分析角度看政策执行路径的地方自主性

　　1.教师流动政策的国家文本分析

　　2014年，教育部等部委联合印发了《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》(以下简称《意见》)，对教师轮岗的工作目标、人员范围、方式方法、保障机制、责任主体等做出了大致规定。其中，教师轮岗的工作目标属于政策的价值层面，人员范围属于对象层面，方式方法、保障机制属于工具层面，责任主体属于评估层面。根据公共政策研究的一般范式，本文将教师流动政策的人员范围、方式方法、保障机制统称为政策的执行路径，[1]以服务于政策的价值目标。《意见》对上述各方面使用了不同的文字表述，对工作目标使用了规定性表述，对人员范围使用了限定性表述，对责任主体使用了指定性表述，对方式方法、保障机制则使用了列举式表述。

　　一般来说，国家部委文件的规定性表述要求地方政府严格执行，不能做过多解读或引申，因而在政策的价值目标上，各级行政部门的政策文件具有高度的一致性。限定性与指定性表述虽然设定了地方政府必须遵循的底线，但还是给地方政府预留了一定的自主空间，地方政府可以在底线之上、之外增加一些条件，或者进一步限定政策的对象范围，或者指定更多的责任主体。列举式表述给地方政府预留了更大的自主空间，地方政府既可以照搬《意见》列举的政策工具，也可以对列举的政策工具进行调整后再运用，还可以根据地方实际创造新的政策工具。《意见》也明确肯定了政策执行路径上的地方自主性。

　　2.教师流动政策的一个地方案例

　　G省Z市为了贯彻落实国家部委文件的要求，于2014年底出台了教师轮岗的政策文件。Z市的文件总体上符合《意见》的精神与要求，在对政策价值目标的表述上与《意见》高度一致。

　　在教师流动的人员范围、方式方法、保障机制等执行路径方面，Z市文件显示出较为明显的地方自主性。这主要体现在两个方面：第一，在教师轮岗的基本原则上，提出要尊重教师的个人意愿，将组织选派与个人意愿结合起来；第二，在教师轮岗的方式方法上，提出教师轮岗的五种主要形式，即转任交流、个人申请交流、组织选派交流、岗位竞聘交流、校际对口支援交流，突出强调了教师个人申请交流的重要性。在Z市文件的基础上，X区连续发布了2015年、2016年教师流动工作方案，进一步强调了尊重教师个人意愿的原则，更是将自愿交流、刚性交流并列为教师交流的主要类别之一。在刚性交流类别里，X区的工作方案还允许教师自主选择或联系接收学校，只有在无学校同意接收的情况下，教师才由X区教育行政部门进行统一分配。

　　二、强制性教师流动中的自主选择导致了路径冲突

　　1.教师流动政策的双重执行路径

　　从上文可知，在政策执行路径上，Z市文件、X区行动方案与《意见》之间不完全一致。《意见》在表述教师轮岗的执行路径时使用了有强制意味的文字，Z市文件、X区行动方案也使用了有强制意味的文字，甚至规定了对无特殊理由拒绝轮岗的教师的惩罚措施。然而，与《意见》不同的是，Z市文件、X区工作方案在规定了强制性教师流动的同时，还表达了执行路径的另一重含义：尊重教师个人的选择意愿。也就是说，在对需轮岗教师进行强制性分派之前，X区教育行政部门允许教师自主选择可以接收自己的学校。

　　Z市、X区在推动教师逆向流动时采用了强制与选择的双重执行路径(激励为辅)，没有采用国家政策文本提倡的强制性(激励为辅)路径，这种做法并非孤例，在市、县级教育行政部门中具有一定的代表性。国家部委主要负责教师流动政策的制定，市、县级教育行政部门既是教师流动政策的制定者，还要负责政策执行，因而需要考虑政策执行过程中可能出现的复杂情况。据对Z市、X区教师流动政策制定者的访谈可知，Z市文件、X区行动方案之所以将教师个人的选择意愿摆在与强制性分派同等突出的位置，虽然有尊重教师主体地位的考虑，但主要还是想以此来减少教师流动过程中可能出现的阻碍或抵制，有点类似于在尽量少地触动被改革对象利益的前提下推动改革。问题是，上述两个执行路径是相容的、非冲突的，还是相斥的、难以同时实施的?

　　2.双重执行路径间的内在冲突

　　本文的观点是：Z市、X区提出的双重执行路径之间存在相互冲突，不大可能同时服务于促进教师逆向流动的价值目标。从公共政策工具的功能属性上看，强制与选择分属于政策工具的不同类型，这两类政策工具之间的互补性或兼容性较低。迈克尔·豪利特等人在对政策工具分类文献进行整理的基础上，依据政府介入的程度高低将政策工具依次分为十个大类。根据豪利特等人的分析，政策工具是个连续体，他将完全的强制与完全的自愿构成两个极端，而把靠近强制一端的称为强制型工具，如直接供给、公共事业与管制，靠近自愿一端的称为自愿型工具，如家庭和社区、自愿性组织与私人市场，远离两端、靠近中间的称为混合型工具，如信息与劝戒、补贴、产权拍卖与税收和使用费等。[2]上述分类虽然并未穷尽政策工具的所有类型，但已经涵盖了政府、市场与社会三个领域，而其他政策工具也可以在政策工具连续体中找到自己的位置。《意见》、Z市文件、X区行动方案提出的强制性流动或刚性流动的路径类似于强制型工具中的管制，激励措施则属于混合型工具中的补贴，有时也带有劝戒的意思。Z市、X区提出的教师个人自主选择的路径大致相当于自愿型工具中的自愿性组织。所以，Z市、X区的双重执行路径分属于政策工具连续体的两极。事实上，在一份政策文本中出现这样的政策工具组合是常有的事情。比如政府建立义务教育公立学校(直接提供)来满足市民的基本教育需求，同时支持民办学校发展(自愿性组织或私人市场)以满足市民的差异化教育需要，这类政策文本的多元价值目标要求多样化的政策工具组合。然而，在单一价值目标下出现两个性质截然不同的政策工具，不但无助于政策目标的实现，而且政策工具之间还会相互干扰乃至妨碍政策问题的解决。