作者简介：宋尚桂，济南大学教育与心理科学学院院长，高等教育研究院副院长，教授，博士，山东　济南　250022

　　内容提要：大学心理服务是大学教育工作的重要组成部分。目前我国大学心理服务宏观管理体制在认识观念、机构体系建设、管理队伍专业化、管理政策与法律环境以及发展规划制定等方面还存在诸多问题。我国大学心理服务宏观管理体制改革需要明确主管部门的管理职能，制定和完善大学心理服务机构及人员的准入制度，健全大学心理服务专业评价与监督机制，充分发挥心理学专业学术组织在推动心理服务工作中的专业服务和引导作用。

　　关 键 词：心理服务 学生事务 管理体制改革

　　大学心理服务是大学面向学生开展的心理咨询、心理干预与治疗、心理教育等服务工作的统称，是大学学生事务工作的组成部分。如同大学管理具有行政与学术双重属性一样，大学心理服务管理也具有行政和学术双重属性。长期以来，我国大学心理服务宏观管理体制建设严重滞后于高等教育的发展，以行政管理替代学术管理的问题长期得不到解决。造成这一现状的主要原因是目前的大学心理服务宏观管理体制仍然沿用计划经济时代的行政管理模式，没有体现出心理服务工作的专业性和学术性特点。因此，改革大学心理服务宏观管理体制是全面提高大学心理服务工作水平、促进学生心理健康发展的关键环节。我国大学心理服务宏观管理体制改革的主要任务包括明确政府心理服务管理机构的职能和运行机制、健全心理服务管理政策和心理服务所涉及的法律法规、建立心理服务机构与专业人员认证体系、加强对心理服务工作的评价与监督和充分发挥心理学专业学术组织的作用等。

　　一、我国大学心理服务宏观管理体制的现状及存在的问题

　　大学心理服务宏观管理体制是指一个国家或地区高等教育主管部门为管理本国或本地区高等学校开展的学生心理服务工作而设置的行政管理机构及其运行制度、制定的相关管理政策、法律和规章制度的统称。我国大学心理服务宏观管理体制建立于20世纪80年代中期。在此之前的大学管理体制并未涵盖心理服务宏观管理的内容，因为当时中国大学没有开展有组织的心理服务工作，在大学内部不存在心理服务机构，因此也就没有必要建立这样的管理体制。

　　此后，随着越来越多的大学开展心理服务工作，政府主管部门开始重视这一工作并陆续出台了一些管理政策和指导性的文件，但在很长一段时间内没有构建专门的大学心理服务管理机构。我们在教育部官方网站上也找不到“心理服务”的内容，与心理服务涵义相关的心理健康教育则属于思想政治工作司的管理范畴(我们姑且认为心理健康教育与心理服务的涵义基本相同)。[1]而教育部高校学生司的工作职责是：“承担各类高等学历教育的招生考试和学籍学历管理工作；指导地方教育行政部门和高等学校开展大学生就业指导和服务工作；参与拟订普通高等学校毕业生就业政策；组织实施国家急需毕业生的专项就业计划。”[1]教育主管部门认为，提供就业指导和服务是学生司的职能，而心理服务则不是。

　　我们不否认现有的管理体制也在发挥各种管理职能，而且这个管理体制也在不断完善中。但是，无论是从我国大学心理服务工作的实际需要角度，还是大学心理服务工作的专业特征角度，中国大学心理服务工作目前的外部管理体制存在巨大的缺陷，而且这种缺陷自该体制构建之初就存在并延续至今天。与我国高等教育整体发展和进步的速度相比，心理服务宏观管理体制的完善实则是过于迟缓，我们甚至可以说中国还没有建立真正意义上的大学心理服务宏观管理体制。我国大学心理服务宏观管理体制存在的缺陷具体如下：

　　第一，教育主管部门对大学心理服务工作缺乏科学认识，不了解心理服务在大学教育中的作用和地位

　　新中国成立以来，我国大学的学生事务工作中就缺乏心理服务的内容，这可以归为心理学在中国的普及水平远远低于其他学科，但片面强调对学生的管理和教育(狭义的管教)，忽视管理过程的服务职能也是一个重要原因。如果从更高层面分析，也可以归为没有在教育工作和管理工作中体现“以人为本”的理念。改革开放以来，发达国家高等教育的经验逐渐传到国内，我们才开始认识到大学管理的一些规律。随着大学心理健康教育活动的普及，面向学生提供心理服务的思想逐渐为人们接受，心理服务成为大学学生服务的重要组成部分。但是，心理服务工作的本质属性、内在规律以及心理服务在大学学生事务中的地位、心理服务工作的专业特点等却未能及时被各级教育主管部门所认识和接受。因此才会出现把心理服务作为大学生思想政治教育的一部分，把学生心理问题与思想觉悟、道德品质混为一谈，把心理辅导作为思想政治教育的手段，让班主任、辅导员担任学生的心理咨询师等现象。

　　在上述认识指导下，教育管理部门出台的政策、规章也就难以体现心理服务的科学规律，难以通过制度框架的设置和政策的推动，促进心理服务工作的健康发展。例如，目前大量非心理学专业教师承担心理服务专业工作的现象已经导致大学心理服务的专业性、严肃性受到严重损害。究其原因，教育主管部门恐怕应承担主要责任。

　　第二，管理机构设置及职能未能体现心理服务工作的特点

　　目前国家和省级教育主管部门的大学心理服务工作管理机构不是面向学生事务和学生服务工作设置的，而是将心理服务工作的管理置于思想政治教育工作(德育)的管理范畴。从这个意义上讲，我国大学心理服务工作还具有第三种属性，即政治属性。这样的机构设置决定了政府进行的宏观管理不可能体现心理服务的专业性特点，而只能从政治教育和一般学生事务管理的角度去管理这项工作。例如，作为国家和地区教育管理部门，应该由专门的组织机构去制定国家和地区的心理服务工作的管理制度、政策、法规等体现政府和社会意志的文件，行使对大学开展心理服务工作的监督职能，在宏观上协调处理大学、学生、社会之间因心理服务活动而可能出现的涉及学生权益的冲突和矛盾等。要行使好这些职能，首先就必须设置相应的管理机构、配备专业人员、开展专门的调研、论证工作。没有这些专门的机构和专业人员，便无法实现对国家和地区大学心理服务工作的科学管理。另外，心理服务工作管理体制的设置及运行过程也没有充分适应心理服务工作的心理学专业特点，行政管理成为单一的管理形式，学术管理的职能没有体现，以致在很长一段时间内都是以行政管理代替学术管理，将心理服务混同于日常性学生事务管理。

　　第三，专业管理人员匮乏，管理专业化水平低

　　如上所述，心理服务管理具有学术管理的属性，但在我国各级高等教育主管部门的管理过程中却没有体现出这种专业性，我们出台的各种文件、制定的各种规章还没有真正将心理服务作为一种专业化的活动去对待。一个最典型的例子就是国家制定的心理咨询师的培训制度，居然把中专学历作为参加心理咨询师培训的学历门槛，高等学校管理部门也把各种非心理学专业背景的辅导员作为从事大学生心理咨询的主要培训对象。这些现象无不反映了我国大学心理服务管理的专业化还处于较低的水平，与发达国家的现有管理水平相差甚远。

　　缺乏相应的心理学专业人员既是管理水平落后的表现，也是导致管理工作出现各种问题的原因。由于心理学学科普及程度和人才培养规模的限制，绝大多数非心理学专业人员对如何开展大学心理服务工作、如何管理这一工作知之甚少，而心理学专业领域有关心理服务管理的知识和积累的成功经验也很少。我们对发达国家心理服务工作的了解和学习起步较晚，除了零散的介绍之外，很少全面了解国外大学心理服务工作的系统管理模式和相关的政策、法律、制度建设等方面的信息。这都是导致目前我国大学心理服务管理专业化水平较低的原因。例如，欧美等国家实行的政府管理部门与心理学专业学术团体共同制定心理服务专业管理政策的做法完全可以为我国大学管理部门借鉴。

　　第四，心理服务相关宏观政策和相关法律环境建设严重滞后

　　心理服务虽然只是学生事务的一部分，国家和地方政府制定的高等教育管理政策中涉及心理服务的并不多，但作为一项专业性强、涉及学生身心发展的工作，政府管理部门在制定相关政策时应该特别考虑心理服务工作的特点，通过完善政策，建立科学的规章制度，为大学心理服务工作的健康发展创造必要的环境。目前我国大学心理服务工作面临的政策和法律环境还存在许多不足，主要表现在：(1)政策缺失。在我国大学管理工作中，由于大学缺乏办学自主权，许多大学内部的管理问题需要得到主管部门的政策许可，而目前这一工作的政策制定还存在一些不足。大学心理服务工作的宏观政策主要包括大学心理服务工作的地位、作用、组织架构、人员配备等问题。但是目前主管部门的政策对这些问题都还没有明确确认。例如心理服务工作的属性问题，目前多数大学将心理服务工作作为学生事务进行管理，但同时又与学生思想政治教育混为一谈。这种混乱状况的出现首先是政府教育主管部门在政策制定时缺乏对心理服务工作属性的正确认识导致的。再如，心理服务人员的任职资格应该由教育主管部门和心理学专业部门共同制定并对高校执行过程进行监督，以确保从业人员的专业水平。这是世界所有大学心理服务工作的共同做法。但是在我国，由于教育主管部门没有制定这样的任职资格，或者根本没有意识到需要制定这种标准，致使任何人都可以从事心理服务工作，造成目前从业人员水平参差不齐，工作质量难以保证的尴尬局面。心理服务宏观政策上的缺陷导致所有大学心理服务工作普遍存在同样问题，而这些问题往往受到政策的限制而长时间得不到解决。

　　我国心理服务工作法律环境建设的缺失严重。时至今日，国家和各地政府几乎还没有出台过一部关于大学(学校)心理服务工作的法律(上海市2001年曾经制定了一部《上海市精神卫生条例》，可以视为心理卫生领域的第一部地方法规)，在涉及大学或学校教育的各种法律法规中，也没有对学校心理服务工作做出法律规定。在实际心理服务工作中出现的大量涉及学生、家长、教师、学校、心理服务机构以及其他相关人员和机构利益的冲突、纠纷等都缺乏必要的法律保障，也缺乏处理矛盾和纠纷的法律依据；心理服务工作的具体内容、工作程序、工作方法、人员行为规范等也缺乏法律规定和保障，这些法律环境建设的缺失为心理服务工作带来了许多困难，限制了这项工作的进一步的发展。

　　第五，国家和地区缺乏心理服务工作的中长期规划

　　如果以1985年中国心理卫生协会恢复成立为标志，我国大学心理服务工作经历了20多年的发展历程，取得了很大的成绩。但也存在许多令人遗憾的问题，特别是时至今日国家和地方政府都没有制定大学心理服务工作的发展规划，导致许多基础性工作被延误，整体工作仍然处于低水平，改革开放带给中国高等教育的长足进步几乎没有在这一领域得到体现。这也使得我国大学心理服务工作贻误了至少20年的发展时机。如果我们对我国大学心理服务工作的政策环境、法律环境、专业规范、组织建构与运行机制、专业人员配置与培训机制、心理服务工作的覆盖范围与工作效果、学生、家长、社会各界对心理服务工作的满意与评价等方面进行全面评估的话，我们不难得出如下结论：当前的大学心理服务工作整体水平与20多年前相比除了随着大学数量的增加带来的从业人员数量的增加和工作服务对象数量的增加外，在其他方面的确没有实质性进步!相反，在一些方面如心理服务专业人员认证管理、心理服务工作机构规范标准的制定等方面由于现行的管理政策和规范忽视了心理服务工作的内在规律，使得这些工作出现了短时间无法恢复和纠正的失误，为大学心理服务工作科学、规范发展带来了更多消极的障碍。

　　二、我国心理服务管理体制改革的主要对策

　　(一)明确管理职能，完善政策环境

　　管理职能不明确是当前大学心理服务管理过程中的突出问题。政治思想管理部门、学生管理部门和卫生管理部门都有管理心理服务工作的职能，但各自的管理权限和分工并不明确。各部门往往从单一角度认识和管理心理服务工作，不能全面把握心理服务工作的特性。

　　心理服务工作是大学学生事务工作的重要内容，是以为学生提供服务为主要形式的管理工作。心理服务虽然在某些方面与思想政治工作有关，但从本质上讲这并不是思想政治工作，而是一种专业服务活动。心理服务工作与卫生保健工作的关系也很密切，卫生部门应该加强对大学心理服务工作的指导。要明确政府对大学心理服务工作的管理职能首先应明确大学心理服务在学校中的地位、工作范围和工作内容，正确认识大学心理服务工作的本质属性和工作特点，了解心理服务工作的意义和作用。我们认为，大学心理服务的本质是为学生提供的一种特殊的服务活动，其工作性质属于大学学生事务管理，政府主管部门应将心理服务的管理职能归入学生事务管理部门，通过设立专门的心理服务管理机构，突出大学心理服务工作的学生事务属性和专业化管理属性。

　　在运行机制改革方面，应结合政府管理职能改革，转变目前政府事无巨细样样都管的做法，将管理重心转向宏观政策制定和指导监督，通过政策和法律、教育资源分配等方式指导、规范心理服务工作，同时，通过委托心理学专业机构和非政府机构对大学开展的心理服务工作展开专业评估和监督，确保政府宏观政策的落实。

　　加强政策环境建设是确保心理服务工作健康发展的必要条件。政府应制定规范大学心理服务工作的政策和相关文件，对大学心理服务工作的性质、目的、任务、组织机构、人员配备、经费来源与拨款标准、心理服务的基本形式、手段以及在心理服务过程中的学生权益保障等问题做出明确规定。这些政策将从宏观上指导大学组织建立心理服务工作机构、正确处理心理服务工作与其他教育工作的关系、维护心理服务工作过程中学生、家长、教师等各方面的利益，确保心理服务工作的严肃性和专业性。

　　(二)加强机构建设，健全准入制度

　　一项全国性心理咨询与心理治疗人员调查结果表明，目前我国从事临床心理工作的专业人员中(大学心理服务是临床心理服务的一部分)，具有心理学专业背景的人数只占34.8％。[2]这一结果表明，大学心理服务人员的专业水平远不能满足实际工作的需求。

　　我国各级教育主管部门至今也没有制定心理服务机构设置标准，心理服务机构的设立缺乏必要的法律标准和依据。目前绝大多数大学都已经设置了心理服务机构，并开展了面向大学生的心理服务工作。但是，这些心理服务机构设置标准很低，在机构资质、从业人员资质、工作场所设施、运行经费标准、工作环境与条件标准、研究手段与工具配备标准等方面都存在极大的随意性，亟需进行专业化的规范。心理服务工作的特殊性质决定了政府主管部门应该从行政和法律的层面对这一工作的机构、从业人员、工作形式与工作标准等制定专门的规范，以保证心理服务工作的质量，维护学生的权益。

　　目前，最重要的工作是在政府指导下建立大学心理服务机构的认定制度和心理服务专业人员从业资质的认证制度，以制度化确保心理服务工作的专业化和科学化。国内外的成功经验表明，教育主管部门和心理学专业团体合作是开展这一工作的有效方式，政府在专业团体的配合下，采用立法和行政手段制定大学心理服务机构设置标准，建立机构和人员的资格准入制度(包括机构执照认证与注册制度、从业人员的资格证书制度和定期注册制度等)。今后凡是从事学校心理服务的机构首先必须通过政府设立或委托心理学专业团体设立的资质审查机构的审查，达到相应的标准后方可取得认证资格。然后向政府有关部门注册心理服务机构，经政府审核同意后方可取得从事心理服务的执照。在这个过程中，第一个资质认证是最重要的一环。这个最低标准应该对包括机构设置的场地、设施、专业人员的资质、经验、内部管理制度、运行经费以及外部环境条件因素做出具体规定。达不到设置标准的机构不能取得执照，也就不能“开业”。对于已经取得执照的机构则还要建立定期复审和注册制度。如果机构在某些地方不能达到标准，如经费不足、人员减少等，政府有关部门可以依法对其进行告诫，限期整改，对于整改无效者不予以注册或取消其资格。我国的心理服务机构认证制度可以借鉴发达国家的经验，认证机构可以分为官方和非官方两种，认证的层次也可以分为国家级和省级两种。考虑到我国各地区社会发展水平的不均衡性，初期的认证工作可以先从省一级政府开始试点，待条件成熟后再逐渐建立全国性的认证制度。

　　(三)建立评价制度，完善监督机制

　　政府对大学心理服务工作的宏观管理不仅体现在静态的体制架构、人员配备等方面，而且还应包括对工作活动过程的动态管理，主要是对大学心理服务工作状况和效果的宏观评价与监督两个方面。前者主要从学校执行政府的政策、规定、相关法律法规的角度去衡量学校的工作业绩，而后者则是对违反国家和地方制定的相关政策、规定的行为进行检查、纠正的过程。目前这两方面的工作都还处于空白状态，为此我们建议，政府应着手建立大学心理服务工作评价体系，包括确定评价的内容(如大学心理服务机构的设置是否符合要求、从业人员的专业资质、机构运行机制和工作业绩等)、评价的标准、方式方法以及评价过程管理规范等。同时，还应建立与评价体系配套的动态的监督机制，即对心理服务工作中出现的问题及时进行处理的机制。如对大学心理服务工作中出现涉及学生权益的纠纷进行处理的机制，对违反心理服务工作政策和法律规定的事件的行政仲裁等。

　　(四)充分发挥专业学术团体的作用

　　专业学术机构的主要职能是提供本专业学术人员交流学术研究成果、经验的平台，建立本专业学术研究的基本规范、组织开展学术协作研究、共同为政府和社会提供本专业的学术咨询、服务和指导，用专业知识和学术研究成果服务社会和公众。目前我国心理学专业团体对大学心理服务工作的影响还很小。国家和各省的心理学专业团体也都开展了一些与心理服务工作相关的工作，例如，中国心理学会也在制定心理咨询师的认证制度，一些省级心理学会则在参与心理咨询师的培训工作。但这些工作与学校心理服务工作的实际需要相比实在是微不足道。我国心理学专业团体在参与政府政策制定、法律法规制定以及行政管理的过程中几乎没有多少影响力。事实上，政府管理部门也没有真正重视心理学专业团体的作用，心理学专业团体自身也没有意识到自己应该对指导和帮助政府管理心理服务工作所应承担的社会使命。目前，我们还没有建立专业团体参与政府决策的有效机制，政府对心理服务工作的管理依旧缺乏对心理学自身规律的自觉遵循，而心理学专业人员面对许多盲目的管理政策和措施也会感到无能为力。造成这种现象的原因是多方面的，一方面是由于我国心理学学科的整体水平还比较低，学术影响力还比较弱；另一方面则是由于我国大学管理体制具有高度的政府主导特征，政府对大学内部事务的行政干预过多，缺乏专业性、政策性的指导，一些原本应该由政府委托专业团体行使的管理权限直接由政府自己去行使了。例如，目前执行的心理咨询师任职资格制度因缺乏心理学专业团体的参与而受到心理学专业人员的普遍质疑。

　　随着大学心理服务工作的普及和深入，目前以行政管理替代专业管理的模式显露出越来越多的弊端。由于心理服务是一种专业性很强的工作，政府对这类工作的管理必须实行行政管理与专业管理的适当分离，政府应该更多地发挥心理学专业团体的作用，在管理工作中遵循心理学学科特点和心理服务工作的内在规律，充分发挥心理学专业人员的作用，将部分专业性强的管理工作委托专业团体代为行使，在制定管理政策、法律法规和具体的管理过程中，充分听取专家意见，提高决策的科学性，避免管理活动中的盲目性和随意性。

　　心理专业学术组织参与政府对心理服务工作的管理过程可以更直接地发挥专业团体的学术指导作用，提高心理服务工作的科学性和专业性。政府与专业团体的合作可以有多种形式：政府委托专业团体承担政府相关政策、文件的制定和修订工作；政府在决策时充分听取专业团体和专家的意见；政府聘任专业团体中的专家担任顾问或咨询专家等。此外，教育主管部门可以与心理学专业学术组织合作建立独立于学校的专业心理服务机构，负责为一定范围内的高校提供专业的指导并监督学校的心理服务工作。由于这类机构不隶属于特定学校，因而在处理涉及学生权益的问题时能够更加公正地做出判断和决策，从而更好地保障学生的权益。

　　我国社会发展存在显著的地域差异，大学心理服务管理体制改革也应因地制宜确定本地区的改革目标和计划，分阶段实施改革。从全国看，可以确定近期目标和长远目标。近期目标是：明确大学心理服务的主要任务、工作目标、工作活动形式和服务内容；建立健全各省级政府大学心理服务管理体系；以省为单位建立心理服务职业资格制度；在国家和省两级政府同时开展心理服务立法工作，逐步建立相关的法律保障体系，使心理服务工作步入专业化发展轨道。远期目标是在近期目标的基础上，健全国家和省级大学心理服务管理体系，完善大学心理服务法律体系和政策制度；建立国家心理服务职业资格制度，将大学心理服务工作分解成不同的职业类别，分别采用不同的职业认证标准进行管理，最终形成完整、高效、规范的国家心理服务体系，全面提高我国大学心理服务工作的专业化水平，为提高学生心理健康水平，促进学生全面发展提供坚实的制度保障。

　　参考文献：

　　[1]国务院办公厅关于印发教育部主要职责内设机构和人员编制规定的通知[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/public files/business/htmlfiles/moe/moe_188/200904/46388.html.

　　[2]秦漠，等.国内心理治疗和咨询专业人员及工作状况调查[J].心理科学，2008(5).