作者简介：范先佐，华中师范大学 教育学院，湖北 武汉 430079

　　内容提要：随着城镇化的快速发展，大量农村人口和学龄儿童转移到城镇，一方面给城镇教育带来了巨大的压力，城镇学校生源不断膨胀，班级规模不断扩大；另一方面农村人口和学龄儿童不断减少，农村“小规模学校”、“微型班级”大量出现。由此引发县域内城乡学校办学规模两极分化及如何应对的问题，农村孩子“有学上”与“上好学”如何处理的问题，城镇与边远贫困地区义务教育如何均衡发展的问题等，是城镇化过程中县域义务教育发展必须高度注意和慎重处理的问题。本文基于对中西部地区4个省(自治区)部分县市的调研，从理论和实践相结合的角度，对上述问题进行了分析和探讨，并在此基础上提出了如何正确处理这些问题的应对策略。

　　关 键 词：城镇化 县域 义务教育 均衡发展

　　改革开放以来，随着城镇化的快速发展，大量农村人口和学龄儿童转移到城镇，一方面给城镇教育带来了巨大的压力，城镇学校生源不断膨胀，班级规模不断扩大；另一方面农村人口和学龄儿童不断减少，农村“小规模学校”、“微型班级”大量出现。由此引发县域内城乡学校办学规模两极分化及如何应对的问题，农村孩子“有学上”与“上好学”如何处理的问题，城镇与边远贫困地区义务教育如何均衡发展的问题等，是城镇化过程中县域义务教育发展必须高度注意和慎重处理的问题。本文基于我们课题组对中西部地区湖北、山西、江西、广西等4个省(自治区)部分县市的调研①，从理论和实践相结合的角度，对上述问题进行了分析和探讨，并在此基础上提出了如何正确处理这些问题的应对策略。

　　一、关于县域内城乡学校办学规模两极分化的问题

　　城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程。反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率，即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段。当前，世界城镇化水平已超过50％，有一半以上的人口居住在城市。改革开放以来，由于城镇化的快速发展，2011年，中国城镇人口达6.9亿，占总人口的比重已超过50％，国内城镇人口首次超过农村人口。②另据国家统计局2014年1月20日提供的数据，2013年末，中国大陆总人口136072万人，城镇常住人口73111万人，乡村常住人口6296l万人，城镇化率为53.73％。③

　　随着城镇化的推进，大量农村人口和学龄儿童转移到城镇，使县域范围内城镇学校面临巨大的压力。如地处湘鄂赣三省交界处的湖北省A县，县域面积1968平方公里，辖8镇4乡325个行政村，2010年末总人口471320人，义务教育阶段中小学91所，学生62077人。从2003年到2010年，该县城区小学生由8330人增加到19750人，由占全县小学生总数的15％增加到46％，初中生由6001人增加到17560人，由占全县初中生总数的21％增加到89.8％，也就是说，A县现有46％的小学生和89.8％的中学生是在县城上学。广西B县是全国推进义务教育均衡发展先进县，截至2010年底，该县义务教育阶段有中小学校147所，其中城镇小学21所，城镇初中23所，农村小学100所，农村初中3所；义务教育阶段在校生56482人，其中城镇小学在校生14936人，城镇初中在校生19977人，农村小学在校生20134人，农村初中在校生1435人，城镇在校生占全体在校生的61.81％。山西省A县地处晋西吕梁山南麓、昕水河流域上游，属黄土高原残塬沟壑区，是国家级扶贫开发重点县之一。全县共有8个乡(镇)，总人口为103014人，义务教育阶段在校生17030人。据我们对该县的调研发现，截至2010年，该县80％的小学生、90％的初中生在县城中小学上学。据我们课题组对其他县市的调研统计，情况也大致如此。

　　然而，在城镇学校屡屡爆满，学校规模、班级规模越来越大的同时，农村人口和学龄儿童却不断流失，农村学校规模、班级规模越来越小。如山西省A县三所县城小学学校总人数达4698人，校均1566人，而农村97％的小学校均不足200人，其中50人以下的农村小学就达48％，20人以下的占32％；三所县城初中在校生总计4321人，校均1440人，县城学校超负荷运转，超过55人的大班普遍存在，而仅剩下两所农村初中，总共只有475名学生，校均237人，县城初中学校规模是农村初中的6倍多。地处井冈山脚下的江西省B县辖22个乡镇，人口53万。截至2011年5月，全县拥有义务教育学校270所，学生54311人，其中13所县城小学有学生17191人，占全县小学生36964人的46.5％，校均1323人，班均63人，而含乡镇中心小学在内的240所农村小学总人数共才19773人，校均不足83人，班均不到35人。如果再排除22所乡镇中心小学，剩下的218所小学的校均规模和班级规模就可想而知了。

　　县级市C市是山西南部一座重要的交通枢纽和区域性中心城市，总人口28.9万人，其中，城市常住人口13.3万人，暂住人口5万人，农村人口10.6万人。为了解决因城市学龄人口不断增加而导致学位紧张的问题，近年来该市在城镇新建、改建和扩建了多所中小学，目前全市义务教育阶段有普通中小学校63所，其中城镇小学13所、城镇初中8所；农村小学37所、农村初中5所。全市合计在校生21899人，其中城镇小学10518人，城镇初中5852人；农村小学5519人，农村初中3796人，也就是说，通过新建、改建和扩建中小学，该市义务教育阶段71％的学生是在城镇上学。目前该市城镇小学班均人数为60人左右，而农村学校20－30人的小班占80％以上。从全国来看，情况也一样。根据《中国教育统计年鉴》提供的数据计算，目前农村小学的班级规模大致在30人左右，但县镇小学平均班级规模却达到了48.66人，超过了国家规定的每班45人的警戒线；县镇初中的情况比小学更严重，平均班级规模为56.35人，大大超过了国家规定的50人的最高限额。

　　基于上述分析不难发现，随着城镇化的快速推进，我国县域义务教育已进入了大规模学校与小规模学校并存的时代，城乡学校办学规模已呈现出“城镇大班化、乡村空校化”的两极分化的态势。面对这样一种态势，促进县域义务教育的发展就必须正确处理城镇大规模学校与农村小规模学校的关系，其中关键是要办好农村小规模学校，以方便边远地区学龄儿童入学。因为从当前及今后一段时间来看，在边远农村地区，小规模学校仍然是一种有效的教学组织形式。从教育教学方面讲，小规模学校主要特点是学校和班级规模小，教师在教学中容易根据学生的特点因材施教，对学生的辅导时间会相应增多，有利于教学活动的顺利开展。从学生生活方面讲，小规模学校有助于解决学生上学难的问题。边远农村学生大多家庭贫困，他们首先关心的是上学成本问题，就近入学能节省相当数量的交通费和食宿费。因此，小规模学校“为改善山区、边远地区儿童接受基础教育困难的状况提供了条件”④。现在的问题是怎样把农村小规模学校办好，让边远农村地区的孩子也能公平接受义务教育。根据农村小规模学校存在的问题，我们认为，关键是要做好以下几方面的工作：

　　1.加大公共财政的投入力度，促进农村义务教育均等化。根据公共财政的基本要求，各级政府尤其是中央和省级政府应继续将农村义务教育作为公共财政支出的重点，继续将新增教育经费主要用于农村义务教育。特别是目前在我国中西部边远农村地区仍有大量的小规模学校，这些小规模学校在当地发挥着举足轻重的作用，但由于资金短缺、办学条件落后，很多小规模学校难以维系，而由此带来的后果就是边远贫困地区的孩子上学困难甚至辍学，所以应通过完善投入机制，适当提高农村义务教育学校生均公用经费补助标准，从资金上支持小规模学校改善办学条件。对学生人数低于100人的农村小规模学校，其公用经费按100人拨付，力争经过3－5年的努力，使贫困地区农村义务教育学校教室、桌椅、图书、实验仪器、运动场等教学设施满足学校基本教学需要；学校宿舍、床位、厕所、食堂(伙房)、饮水等生活设施满足学生基本生活需要；留守儿童学习和寄宿需要得到基本满足；村小和教学点能够正常运转，逐步缩小县域内城镇学校与农村小规模学校间的差距，促进农村义务教育均等化。

　　2.实行宽松的教职工编制标准，增加农村小规模学校教师编制。众所周知，农村中小学教师紧缺，特别是边远山区小规模学校教师严重不足，这些学校的教师工作量特别大，任务繁重，每天工作时间很长。因此，必须根据农村人口居住分散、学生成班率低、校点多、无法形成规模效应的实际情况，实行宽松的教职工编制标准，增加农村小规模学校教师编制。建议根据学段不同，按照教职工与学生数的一定比例核定，将现行义务教育学校1∶19的编制标准放宽为初中1∶13，小学1∶17，以适应《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出的“全面提高教育质量，进行基础教育课程改革，实行小班化教学”的需要。在城乡中小学教师统一编制标准基础上，根据义务教育均衡发展的要求，充分考虑农村小规模学校的实际情况，对农村、边远、少数民族集中、教学点分散或成班率低的地区，在编制标准上适当倾斜，增加农村小规模学校教师编制。学生规模240人以下的农村小学和教学点，可按照生员比和班员比相结合的方式核定教职工编制。按照生员比核定编制后平均每班不足2.5名编制的，可补足至平均每班2.5名编制，以提高农村学生受教育的质量，满足农村边远地区、少数民族集中、教学点分散或成班率低地区小规模学校教育教学的实际需要，推动义务教育均衡发展。

　　3.建立农村教师特殊津贴制度，鼓励优秀教师到小规模学校任教。在我国，小规模学校大多位于中西部边远地区，环境艰苦，交通不便，工作条件差，生活水平低，所以优秀教师不愿到农村小规模学校任教。针对这种情况，必须大力改善农村小规模学校教师的工资和收入状况。目前我国中小学实行岗位绩效工资制度。岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成，其中岗位工资和薪级工资为基本工资。基本工资执行国家统一的政策和标准，城乡、地区之间差别不大，近年来平均水平变化也不大，每月约为1200元左右，但绩效工资、津贴补贴、社会保障等辅助性工资各地差距巨大。因此，在基本工资制度短期内不会发生大的变化的情况下，关键是要建立面向农村教师的特殊津贴制度，并且应根据农村地区的边远程度、人文环境、经济和财政状况设定一个系数，对那些越是在地理位置偏僻、自然条件艰苦地区小规模学校工作的农村教师，享受的特殊津贴应越高，以吸引和稳定优秀教师到该地区任教，改善农村小规模学校师资状况，保证边远农村地区的孩子也能享受到较好的教育。根据我们的调研和初步测算，加上原有基本工资、绩效工资和社会福利，如果最艰苦边远地区小规模学校教师的月工资达到3000－4500元左右，基本上可以让他们安心从教。