作者简介：贺静超，南京师范大学教育科学学院，E-mai1：836016897@qq.com，南京 210097

　　内容提要：我国学前教育成本分担目前主要存在四个问题，即政府对学前教育成本的分担过少，家庭对学前教育成本的负担过重；政府分担部分存在不公平问题；政府的投入重幼儿园硬件建设，轻幼儿园软件建设，导致学前教育的质量参差不齐；政府对已投入的资金未给予充分的监督指导，导致学前教育财政投入效益低下。为此，研究者运用公共产品、教育成本分担、教育公平、人力资本和财政投入效益理论，对以上问题进行深入分析。

　　关 键 词：学前教育 成本分担 理论依据 现实问题　

　　标题注释：本文为国家社会科学基金教育学一般项目“学前教育成本分担研究”的研究成果之一，项目批准号：BHA110041。本研究成果核心内容由项目课题组讨论形成，本文由贺静超执笔。

　　近年来，我国对学前教育的重视程度不断提高，但学前教育发展仍然存在许多问题。就学前教育成本分担而言，主要存在四个问题。一是政府对学前教育成本的分担过少，家庭对学前教育成本的负担过重。二是政府分担部分大部分投向了优势地区、强势园所，未充分体现财政投入的公共财政属性。三是政府投入重硬件，轻软件，导致学前教育的质量参差不齐。四是政府对已投入学前教育的资金未予以充分的监督指导，忽视了效益问题。本文尝试运用公共产品、教育成本分担、教育公平、人力资本和财政投入效益理论，对以上存在的学前教育成本分担问题进行深入分析。

　　一、政府分担过少，家庭负担过重

　　尽管政府已经在相关文件中将学前教育的重要性提高到关乎“国计”“民生”“未来”的高度，但是从财政投入角度看，与家庭相比，政府对学前教育成本的分担比仍然过低。

　　1.学前教育成本分担现状

　　在政府尚未启动“学前三年行动计划”的2010年以前，我国的学前教育经费在全国教育经费支出总量中占比甚小。如2008年，学前三年毛入园率为51.89%，预算内学前教育经费总支出仅占预算内教育经费支出总量的1.29%，预算内生均事业费为443.38元，是小学和初中生均经费的16%和13%。[1]这种捉襟见肘的财政投入使得学前教育的发展在很长一个时期步履艰难。

　　值得庆幸的是，自从2010年政府启动“学前三年行动计划”以来，学前教育毛入园率已上升至62.3%，全国财政性教育经费中学前教育经费占的百分比从2010年的1.7%提高到了2012年的3.4%。2011-2013年全国各地新建、改扩建及增设小学附属幼儿园10万余所，扶持企事业单位办园、集体办园和普惠性民办园6.9万所。[2]由此可见，政府加大对学前教育的投入迅速促进了学前教育的发展。然而，当前我国学前教育的财政投入主体仍然是地市以下地方政府，中央和省级政府只起辅助作用。由于很多地方地市以下的政府财力有限，所以学前教育经费的主要来源仍然是家庭。除此之外，我国学前教育底子薄、欠账多，目前仍然是教育体系中的薄弱环节，尤其是随着学前教育成本的不断增加，幼儿园需要更大的投入才能维持基本的保教活动，但政府的财政拨款却未能相应提高，导致家庭学前教育成本负担仍然过重，很多弱势群体儿童无法接受到高质量的学前教育。这有悖于学前教育的本质属性——公益性和服务性。

　　2.基于公共产品理论——学前教育属公共产品

　　在2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发[2010]41号)出台前，人们对学前教育的社会服务属性的讨论是建立在公共产品理论基础上的。公共产品理论是由美国经济学家萨缪尔森于1954年在其《公共支出的纯理论》一文中提出的。该理论按产品或服务是否具有消费上的竞争性和供给上的排他性，将全部社会产品和服务分为私人产品、公共产品和准公共产品。[3]公共产品具有消费的非竞争性和非排他性特点，私人产品是指在消费上完全具有竞争性和排他性且由市场提供的产品，而准公共产品则是介于公共产品和私人产品之间的产品。

　　一般而言，各国政府都视义务教育为纯粹公共产品，由政府免费向学生提供。尽管我们在分析义务教育产品属性时会发现，中小学作为公共产品，也具有一定的竞争性、排他性，并不完全符合公共产品的全部特征，但各国仍然将义务教育确定为公共产品，这是基于教育对社会的积极影响而定的。这同样也是我们要视学前教育为公共产品对待的理论依据。

　　我国学者周桂勋认为，学前教育作为基础教育的重要组成部分，是基础教育的基础，其对社会的正外部效应远大于高等教育和中小学教育，理应被视为公共产品。[4]的确，学前教育具有极其强大的外部效应和利益的外溢性，因此，公益性是其根本属性。世界上几乎所有国家都优先发展基础教育，尤其对发展中国家来说，教育投入是稀缺资源，更应该投向回报率最高的基础教育阶段。学前教育财政投入的高回报率，已被美国一项长达40年的成本—效益追踪研究所证明。该研究发现，待儿童到27岁时，学前教育的财政投入回报率为1∶7.16；待儿童到40岁时，学前教育的财政投入回报率已高达1∶17.07，其中对个人的回报率为1∶4.17，对社会的回报率为1∶12.9。[5]由此可见，学前教育是一项功在当代、利在千秋的公共事业，国家、社会和家庭均从中受益。

　　3.基于教育成本分担理论——学前教育成本需要分担

　　教育成本分担理论是由美国教育经济学家约翰·斯通于1986年在其《高等教育成本分担金融与政策》中首次提出的。该理论指出，教育是有投资、有收益的活动，能满足多个主体的需要，其受益人包括国家、受教育者个人、纳税人、雇主、企业、家庭、学校。约翰·斯通由此提出了成本分担的两项基本原则，即利益获得原则和能力支付原则。[6]所谓利益获得原则是根据社会和个人收益的大小来确定各自分担的成本份额。所谓能力支付原则是以分担能力作为确定教育成本分担标准的依据。利益获得原则与能力支付原则二者相互联系，缺一不可。前者是指不论是直接还是间接，谁从教育中获得了好处和利益，谁就该支付相应的教育经费，这也体现了市场经济中的“等价交换原则”；后者是指所有从教育中获得好处和利益的人，都应该按其支付能力的大小来承担相应的教育经费，这体现了社会基本原则中的“公平原则”。

　　约翰·斯通的教育成本分担理论同样适用于学前教育。笔者认为学前教育成本需要靠政府和家庭依据利益获得原则和能力支付原则来合理分担。

　　就利益获得原则来说，国家、社会和个人及家庭都是学前教育的受益者。学前教育对幼儿个体身心发展所具有的促进作用是早就被证明了的，与此同时，学前教育还能够产生巨大的社会效益。首届联合国教科文组织世界学前教育大会将学前教育的地位提高到了“构筑国家财富”的高度，认定投资学前教育比投资其他任何阶段的教育拥有更大的回报。西欧国家的多项早期教育成本效益研究表明，投资早期教育可以降低辍学率、复读率、对社会救济的依赖率以及犯罪率，这些都可以节约大量公共资金。美国和西欧国家的研究都表明，政府从学前教育中获得的利益多于家庭，因此，按照利益获得原则，政府理应分担学前教育的大部分成本。然而，迄今为止，我国政府并未充分意识到自己已从学前教育中获得巨大利益，这也许是因为在公共选择理论影响下，政府视自己为“理性经济人”，为了追求经济收益的最大化，在进行行为选择之前会对成本和收益进行核算，而学前教育收益具有的延迟性特点导致了政府决策的延迟。