内容摘要：对权力运行的制约和监督一直是执政党建设的核心问题。近年来，由于党内腐败现象的存在以及公共产品供需矛盾的不断加剧，无论是中国共产党自身还是理论界都加强了对相关问题的研究，并从应然性和实然性两个方面，沿着权力、权利、道德、媒体、制度五条进路，提出了相应的规划设计和解决方案。但其最终的价值取向皆殊途同归，即落实到制度的轨道上。

　　关 键 词：党内权力；制约；监督；制度

　　作者简介：刘韵，中共广东省委党校办公室主任科员。

　　中图分类号：D262　文献标识码：A　文章编号：1003-7462(2013)06-0083-05

　　权力运行是政治文明的核心问题。对执政党而言，这直接关系到其执政效率和政党形象，因而备受关注。然而，受意识形态、政治伦理、制度规范等各种因素的影响，对权力运行的制约和监督长期以来属于“敏感话题”，鲜有人论及。改革开放后，随着市场化的不断推进，一方面，经济社会建设取得了巨大成就，人民的生活水平不断提高；另一方面，权力腐败时有发生，极大地损害了党和政府的公信力。在此过程中，对党内权力的制约和监督问题也逐渐纳入了理论界的研究视野。不同学者从不同视角出发，展开了有针对性地回顾、探讨和总结，大量的专著、论文和调研报告相继出版或发表。这些研究，大致可分为两部分，即基础理论与实践探索。当前，对党内权力制约和监督的依据、意义、特点等，理论界已进行了全面探讨，并达成了基本共识；而如何构建一套科学有效的权力制约和监督机制，依然有很多内容需要梳理和整合，成为时下研究的难点和热点。为此，研究者们进行了不同的理论分析和规划设计。

　　一、以权力制约和监督权力

　　中国共产党作为执政党，权力集中的现象一直比较突出。这也是今天党内腐败现象存在的根源之一。因此，如何分权、限权就成为研究的重点。

　　当前，理论界相对一致的看法是，通过调整党内权力架构和配置，明确划分党内的决策权、执行权和监督权，改变权力过分集中的现状。而这首要的就是理顺党代会、全委会、常委会和纪委会等权力主体的职责和权限关系。其中比较有代表性的观点是金太军等人提出的中国特色社会主义三权分立与制衡机制的设想，即党内的决策权、执行权和监督权由党代会、党委会、纪委分别行使。为此，一是明确党代会的决策权，防止其转移至党委会；二是明确党代会和纪检委之间的权力授受关系、党委会与纪检委的平行关系，形成权力之间的张力；三是纪检系统实行垂直领导，党委会、常委会、纪检委成员任职不能交叉，以避免自我监督的发生。[1]502由于当前党代会召开的间隔周期较长，有人提出必须实行党代会的常任制。[2]在党代会没有普遍实行常任制的情况下，全委会应是党内权力的中心。[3]一句话，权力分配和机构设置必须既相互制约又相互协调，以防止越权、侵权、滥用权力行为的发生。在上述权力机构中，纪委的作用受到了高度重视。研究者认为，不断提高纪委监督的独立性和权威性，排除在监督机制运行过程中的一切干扰因素，是健全党内权力制约和监督体系的关键。有鉴于此，第一，要明确纪委监督职责，加大对党委会特别是党委主要领导干部的监督力度，建立制度化的纪委监督反馈机制；第二，要强化纪委监督地位，增强纪委的独立性、权威性和监督效率。[4]特别是针对“一把手”独大的现象，必须改革创新党内监督领导体制，具体改革路径有三种选择，即平行式的监督领导体制、制衡式的监督领导体制和半垂直式的监督领导体制。[5]

　　以权力制约和监督党内权力，从权力本身的运行规律出发，对权力的大小及其相互关系做了规范性的分配和协调，可以说是抓住了问题的关键。但如何在适应当前复杂形势的情况下综合平衡好各方利益并寻找到一个突破口，仍有待于进一步的思考和探索。

　　二、以权利制约和监督权力

　　以权利制约和监督权力，是公民社会崛起提出的必然要求和发展民主政治的迫切需要，也是政治体制改革的目标取向。[6]以权利(这里主要指党员权利)制约和监督党内权力必须要“保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。”党员主体地位是指广大党员在党内生活及党的实践活动中居于主导的决定地位，党员民主权利则是党章和党内其他法规形式确认的党员在党内应有的权力和利益。[7]就其本质而言，两者是内在统一的一体。

　　党员权利的保障、党员主体作用的发挥，与党内民主息息相关。现有研究也往往从这个角度出发展开论述。换句话说，要有效地制约和监督党内权力，必须以发展党内民主为逻辑起点，而党内民主的实现，主要体现为党员权利的充分获得和行使。在这种情况下，需要建立健全以增强党员主体意识为导向的、以保障党员民主权利为基础的、以党内各项民主制度为核心的党内民主机制[8]。具体说来，就是要完善民主委托权力机制，以选举权制约党内权力；完善民主控制权力机制，以表决、监督、批评等权利制约党内权力；完善党内民主收回权力机制，以罢免权制约党内权力；完善党员权利保障机制，以救济性权利制约党内权力。[9]其中，在党员权利保障方面，还要处理好几个关系，即民主与集中的关系、权利与义务的关系、保护与监督的关系、教育与查处的关系。[10]为此，必须建立起保障党员民主权利的制度架构。其中，党的代表大会制度是根本；党内选举机制是关键；党员参与重大问题决策机制是重点；党务公开机制是基础；党内沟通机制是保证。[11]

　　长期以来，党员权利并没有得到很好地保障。2004年《中国共产党党员权利保障条例》颁布实施后，党员的权利保障问题逐步得到重视。2007年胡锦涛在中央党校的讲话中首次提出要坚持党员主体地位、发挥党员主体作用，随后被写进十七大报告。十七届四中全会的《决定》和十八大报告又对此做了强调。期间，学界也加强了相关研究，特别是在规范研究方面取得了不少成果，但在如何保障和推进党员尤其是普通基层党员权利方面的研究仍比较薄弱。