摘要：当代中国边疆治理面临着发展差距问题、边疆安全问题，以及边疆在国家整体战略中如何发挥作用等现实难题。在边疆治理结构优化的情况下，要解决边疆治理难题，需要不断加强边疆治理过程中的国家能力。根据当代中国边疆治理的实际情况，学习能力、安全保障能力、贯彻执行能力、回应能力、创新和促进发展的能力、团结的能力等，应当是国家边疆治理应具备的基本能力。国家能力的有效发挥，可以不断强化国家保护职责、完善微观管理、促进发展带动，实现国家对边疆的有效治理，促进国家边疆治理能力和边疆治理体系的现代化。

　　关键词：边疆治理；国家能力；发展

　　一、问题的提出

　　历史经验表明，边疆治理效能从总体上与两个因素密切相关。一个因素是治理结构，它所要解决的核心问题是：在统一的多民族国家内部，国家应当如何处理“多元”、“差异”，以及如何处理中央与边疆民族地方的关系；第二个因素是国家能力，所要解决的核心问题是：在边疆治理结构确立和完善的基础上，如何使国家的边疆治理政策能够落到实处，以及如何回应在边疆治理过程中出现的新的问题和挑战。[1]

　　就第一个因素“治理结构”来说，新中国成立后，中国在处理边疆民族问题上所采取的以民族区域自治制度为代表的“合作治理”策略取得了较大的成就。它“对于加强各民族平等、团结、互助的关系，维护国家统一，加快民族自治地方发展，促进少数民族进步，起到了巨大的作用”。[2]虽然也有质疑的观点，但很多研究业已表明：如果政府不能继续倡导民族认同、保证优惠政策和某种程度的自治，那中国公民身份对少数民族就会失去吸引力，政府与地方民族间的脆弱平衡就会瓦解。相关研究还指出：少数民族权利的扩展而不是收缩，反而能给中国带来更大的民族平等和社会稳定。[3]因此可以说，在“治理结构”层面上，当代中国所采取的“合作治理”策略乃是符合时代要求和中国实际的。

　　问题是，在边疆治理过程中，单有“治理结构”层面的确立和完善还不足以实现边疆治理效能的最优化。长期以来，在边疆民族地方出现的国家民族主义与本位民族主义的极端化之间的冲突、中央政权的整合意图与强调自身特殊性的边疆民族之间的抗衡、“同质化社会语境”和“异质化社会语境”之间的差异，[4]以及由于市场化、区域一体化、全球化而引发的一系列与边疆治理相关的问题无不表明：边疆治理结构的确立和完善并不意味着边疆治理效能的实现。边疆民族政策得不到有效落实、边疆地区非传统安全问题不断出现（比如恐怖主义、“三非人员”问题等）、边疆民族地区与内地发达地区发展差距依然存在等问题，实际上都给国家的边疆治理和民族政策的有效落实提出了新的挑战。

　　本文认为：国家能力对于边疆治理效能的实现意义重大，无论是在缩小发展差距、提供安全保障，还是在促进边疆地区融入国家战略等方面，国家能力都起到不可替代的作用。即便国家边疆治理结构已经完善，国家能力的发挥同样不能忽略的。为此，本文将在既有研究基础上，从国家能力在边疆治理中的重要性讨论入手，分析目前中国边疆治理的现实难题，进而提出国家在边疆治理过程中应该具备的具体能力。