【作者简介】吴业苗，南京师范大学社会发展学院教授　(江苏　南京　210097)

　　【内容提要】在城乡一体化进程中，农村基层社会已经发生了巨大变化。这一方面要求纠正村委会的行政化倾向，将行政村建制变革为社区建制；另一方面需要政府政务再介入农村社区，将公共服务送到农村基层，以满足农村居民的城乡均等化公共服务需求。由此，一些地方政府在新农村建设中积极探索农村基层社会管理创新，并形塑了诸多农村基层社会管理模式。尽管这些模式是建设农村社区和调整农村社会管理体制双重实践活动，有助于将政府的公共服务送下乡，但农村基层社会管理更应该凸显社区化建设这个中心，不仅要建立健全农村社区化管理体制，而且要在社区化建设中大力推进居村农民市民化或职业化。

　　【关 键 词】社会管理；农村基层；社区化；城乡一体化

　　中图分类号：C912.82　文献标识码：A　文章编号：0257-5833(2013)08-0080-10

　　农村社会正处于城乡二元经济社会结构向城乡一体化结构转型中，人口频繁流动、集体力量式微，以及村庄空间稀疏化、空心化和公共性流失等，都极大地冲击了基于行政村建制的“自上而下”行政化管理体制，农村基层社会管理举步维艰。如是，一些地方政府在新农村建设和城乡一体化发展中，积极探索农村基层社会管理新路径，并形成了诸多典型模式，农村居民也由此获得了更优质的社会环境和更广泛的公共服务。但这些社会管理模式尚在探索、形塑中，能否成为全局性管理行动尚待进一步的理论推演和下一步的实践检验。就当前农村基层社会管理现状看，亟须农村社区化改制，并需要着力促使农村基层社会管理与城乡一体化发展相耦合。

　　一、行政村建制的行政化倾向与纠正

　　现实中，无论通过拆村、并村、合村等形式建立的村改社区，还是在多个行政村之上另建联村社区，或新型农村社区，如农民集中居住社区、失地农民安置社区等，它们无一例外地都成为农村基层社会管理的重要场域。尽管学界不乏有人主张并支持地方政府建立农村社区或村改社区，但反对村改社区的呼声从没有中断过，有学者甚至要求中央政府“叫停”地方政府的村改居行为。①然而，一些地方的农村社区建设实践已经表明，建立新型农村社区和实施村改社区工程，不一定就是“换牌折腾”。相比较行政村建制，村改社区或新型社区及其管理体制能进一步理顺村务、政务与党务关系，推动农村基层政府由经济发展型和管制型向社会建设型和服务型转化，也更能践行国家的城乡一体化发展战略，直至最终消弭城乡二元社会结构。

　　传统中国农村社会实行“皇权不下县，县下唯乡绅”的治理策略，农村基层社会由士绅阶层实施“软管理”，以维持农村基层社会的“礼治秩序”和“无讼”秩序②。计划经济时期，国家强、社会弱，政府具有强有力的资源汲取与社会动员能力，严格控制了农村社会运行；并且，村级组织(生产大队)被纳入国家行政序列，大队党支部书记和大队长均由上级类政府组织(人民公社)任命、指派——他们不再是村庄“保护型经纪人”，而转化为讨好上级领导、较少为村民主张权益的“赢利型经纪人”。如此，乡村不只是农民居住、生活的社会单元，俨然成为融“工、农、兵、学、商”于一体的经营单位和“政社合一”的集体组织，不仅“纵向的国家政治整合完全取代了横向的地方社会整合”③，而且乡村社会的自主性、能动性基本丧失，单向度的行政管制和政治运动湮没了乡村原生秩序和“先天和谐”。

　　农村改革后，随着人民公社制度的废除和“乡政村治”管理体制的建立，农村社会恢复了部分自主空间，农民可以通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式参与农村社会治理和管理。但是，国家政治并没有完全放弃农村社会的管制权，政府在农村社会重要事务上仍保留着一定的介入和统摄力；同时，农村社会的自治能力比较脆弱，村委会名义上是村民自治组织，可它的行政色彩浓厚，更像是一个半行政化的乡镇政府下属机构。这种局面的形成，不仅是国家政治不愿意丢失农村这块阵地，不肯把治理农村权全部转让给村委会，更重要的在于：第一，村民自治制度的完善需要一个过程，当它还没有成熟时，如果国家政治草率地放弃农村社会全部治理权和管制权，多数村委会没有能力承办如计划生育、农业税上缴等政务；第二，家庭联产承包责任制后，农村集体组织凝聚力被削弱，而民间的“草根”整合力还没有成长起来，整个农村社会陷入严重的“原子化”状态。如此，政府权力在农村基层社会保持一定张力，既能贯彻国家意志和汲取农村经济资源，又能协助村委会治理农村社会，最大限度地防止家族势力或地方黑恶势力侵蚀村级管理权。可见，村民自治制度在农村基层社会管理中的作用有限，这项改革“更多是表象性的而不是实质性的”④，并且，在乡村权力架构中，国家权力一直位居“老大”，始终掌控着村民自治的运行，只允许村委会听党话、跟政府走，禁止其与政府讨价还价。

　　按理说，国家权力从行政村撤出后，村里的政务理当由乡镇级基层政府承办，但受到乡镇规模大、人口多、官员精力有限等因素制约，村级政务仍由村委会代替乡镇政府办理。如此制度设置，虽然解决了行政村政务施行的困惑，但毋庸置疑，也导致了村委会功能错位，甚至滋生了政府“绑架”村委会的现象：政府强制村委会治理村民，如选择罚款方式控制村庄人口增长，采用暴力手段征收农业税费，甚至村级组织还必须按照乡镇政府下达的经济指标创办集体企业。再者，这一建制，也驱使村委会行政化，讨好或巴结乡镇政府，表现有：一是村委会多数村务与政务不能严格分开，如乡镇政府掌握着一定数量的农村公共事业发展资金，国家的支农、惠农资金也基本由乡镇政府负责发放，如果村级组织与乡镇政府相处得好，自然可以从上级政府那里获得更多的资金；二是村委会处理土地纠纷、邻里纠纷等村务有时需要借助外部力量，如果能赢得乡镇政府及相关部门，如派出所、土地管理所、司法部门的支持，村委会调解民间纠纷的成功率会大大提高；三是村委会打上政府旗号处理村务，合法性程度高，便于在村干部与村民的博弈中保持优势。村委会与乡镇政府结盟，村委会为政府说话、替政府办事的行政化倾向，不仅违背了国家设置村委会的初衷，妨碍了村委会自我管理、自我教育、自我服务等自治功能发挥，更有甚者，会损害基层政府功能的正确履行，诱使政府官员“寻租”，侵犯农村基层社会利益。

　　在城乡一体化进程中，农村基层社会已经发生了巨大变化，亟须纠正村委会的行政化倾向和变革行政村建制。一方面，农村基层社会的村务和政务显著增加，“政社不分”的村民自治无法承接并给予及时办理。如村庄的流出或流入人口的管理与服务、社团组织的管理与服务、特殊人群的管理与服务、宗教事务的管理与服务、文化活动的管理与服务、司法救助与治安服务、就业指导与服务，以及基础设施建设与维护、农技培训与推广、健康教育与卫生防疫、社会保障与福利等大量公共事务已下沉到村，村委会的人力和物力都没有办法解决如此众多的公共服务与管理，必须转变传统的“自己办”或“代替办”的工作方式，支持上级政府从事公共服务和管理活动。另一方面，随着农业税和“三提”、“五统”费的取消，一些乡镇政府的财政状况捉襟见肘，无法再为村委会的行政化埋单。其一，尽管中央和省级财政为农村建设和发展投入了大量经费，但这些经费一般都带着“专款专用”的帽子，乡镇政府很难将其变通为行政经费，用来扶持村委会的行政行为。其二，尽管一些乡镇政府通过财政转移支付为村长和村支书发放工资和津贴，并为他们建立养老保险等，但政府采用“公职化”吸纳行政村“赢利型经纪人”的做法，明显不符合村委会自组织发展方向，肯定不能长久下去。

　　如此看来，行政村充其量只能算是人民公社体制转化为乡镇体制而在农村基层设置的过渡建制，不能因为它叫行政村，就赋予它行政权力，鼓励它依照行政逻辑从事农村基层社会行政管理活动；也不能因为它曾代替乡镇政府履行过行政权力，并弥补了国家权力退出农村基层的空缺，就将其视为合理性，确定它为农村基层的永久性建制。行政村是人民公社时期“政社合一”体制的延续，它在村民自治中掺杂了政府行政管理，偏离了居民当家人的角色，容易导致村委会功能错位。这一建制既不符合市民社会/公民社会建设的内在要求，与生产型、管理型政府向服务型政府转变的政府功能定位相悖，也不符合城乡一体化社会发展对农村基层社会管理的新要求，因此，有必要将农村基层的行政村建制变革为社区建制，以凸显其自治功能，更好地维护居民的公共权益。