【作者简介】费梅苹，华东理工大学社会工作系教授(上海 200237)

　　【内容提要】现行政府主导下的政社结合体制导致社会工作难以在社会治理中发挥出专业优势。在基层政社关系中，由于街(镇)政府的角色和职责，以及在引入社会工作体系后政府职能部门新的行政管理边界的界定及制度安排尚未完成，合作性政社关系的制度基础薄弱，导致政府基层组织和社会工作组织、社会工作者间的关系成为一种行政主导的管理与被管理、行政垄断与资金依附关系，社会工作者被“同化”为行政事务协管员，由此削弱了社会工作服务的独立性和专业性。构建良性基层政社关系是进一步完善政府购买社会工作服务制度的基础和前提保障。

　　【关 键 词】政府购买服务；社会工作服务；政社关系；社会治理

　　中图分类号：C916.2　文献标识码：A　文章编号：0257-5833(2014)06-0074-10

　　一、问题的提出

　　20世纪80年代以来，针对政府治理和职能转变问题，学界提出了一些新的观念。奥斯本(D. Osborne)和盖布勒(T. Gaebler)提出了“企业家政府”的概念，认为政府的职能应该是“掌舵”而不是“划桨”①；登哈特(Janet V. Denhardt, Robert B. Denhardt)认为政府应该更多的是服务而不是“掌舵”，应该让公民参与政府对公共服务的提供②；彼得斯(B. Guy Peters)在《政府未来的治理模式》一书中提出了政府治理未来发展形成的四种模式③，其核心目标在于强调提高政府行政效率和公共服务质量、降低行政成本。

　　同时，世界各国政府也开始探索转换管理职能的多种改革途径。其中“在公共部门的创新方案中，建立伙伴关系”成为一种主流的趋势，也成为新型社会治理的核心要素之一④。也就是说，在公共物品和公共服务的提供方面，需要改变政府的单一主体状态，建立起由多种多样的社会组织等社会主体构成的供给体系。基于这样的理念，近些年，政府向社会组织购买公共服务得到了比较大的发展，并已经成为世界各国政府供给公共服务的新模式。

　　我国自2006年十六届六中全会颁布《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》以来，以制度化、专业化和规范化的目标和方式，全面开展了社会治理、社会服务创新、社会工作专业人才队伍建设等工作，这为我国各地建立政府购买服务制度提供了制度基础和政策支持，“政府购买社会工作服务”成为政府进行社会治理的有益尝试和制度化选择。上海市于2003年构建的预防和减少犯罪工作体系，遵循“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的原则，运用政府购买服务制度，创建了禁毒社会工作、矫正社会工作、青少年社会工作服务体系，实现了社会工作在上海的职业化和专业化发展。深圳市于2007年出台社会工作“1＋7文件”⑤，为深圳社会工作发展奠定了制度基础，为全国社会工作制度建设提供了示范作用。北京市政府也制定了包括《购买社会组织服务项目管理办法》等制度文件，明确了购买服务的方式和工作流程，规范了项目遴选、资金管理、跟踪监督、绩效评估、检查验收等环节的操作方式，确保了政府购买社会工作服务工作的有序进行。各地政府都在不同程度上开展政府购买社会工作服务的制度建设和实践活动。

　　鉴于各地开展政府购买社会服务工作中出现的一些问题，为了规范和指导这项工作，2012年11月，民政部、财政部印发了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》(民发［2012］196号)。2013年9月《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》颁布。2013年12月《财政部关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》颁布。上述文件为政府购买社会工作服务的方向、指导思想、工作原则、主要目标、主体、对象、范围、程序与监督管理等提出了详细指导意见，使得全国政府购买服务的制度建设有了政策保障和指引。2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对社会体制改革和社会治理制度建设提出了明确的政策目标和要求，提出推广政府购买服务，并要引进竞争机制，通过合作、委托等方式向社会购买事务性管理服务。政府购买服务将成为我国社会治理和管理的一种基本方式。

　　各地积极探索政府购买社会工作服务的体制和机制，获得了不少有益经验。但总体上说，全国范围内的实践尚属起步阶段，一些地区政府部门一味追求形式上的创新和公共事务中的政绩，缺乏系统性的制度设计和政策支持。一些地区由于社会服务机构数量少、规模小，难以有效建立和实施政府购买社会工作服务制度。政府购买行为“内部化”，社会组织成为政府部门的延伸；购买标准不够清晰、政府责任较为模糊；社会组织缺乏足够谈判能力，购买成为单向度行为；购买程序规范程度较低、合作过程随意性较大等现象较为普遍⑥。

　　围绕政府购买服务的议题，目前国内学者从政治学、公共行政学、管理学、社会学、历史学、法学等学科视角，从政府购买服务的基本理论、模式、流程管理、购买服务中政府与社会组织关系、法律规制、绩效评估、制约因素、政策设计、责任机制、资金来源、风险防范、困境及趋势、政策建议、国外经验借鉴与比较等方面开展了基础理论介绍和个案经验深描等研究⑦。一些学者认为，自上而下推动的政府向非营利组织购买服务的体制创新，会如何重塑我国政府与非营利组织关系，依然是亟待解决的理论问题。在对不同分析视角梳理的基础上，有研究者提出应当以本土经验为基础，探索一种既能促进不同理论之间对话、又能体现政府在不同情境下权变选择的综合性分析框架⑧。一些学者认为，政府购买服务不仅是政府职能转变的重要体现，更重要的是一项社会治理机制创新。这项机制的形成表现在培育社会组织、引入社会工作、推动社会倡导、公众受益、公众参与社会治理的若干层面和方面⑨。一些学者认为，目前政府购买服务的制度困境是由于政府对社会组织的态度摇摆不定、政治体制改革推进缓慢所致⑩。一些学者提出了政府购买服务运作模型(11)、政府购买服务流程及阶段(12)，等等。

　　上述研究为我们理解目前政府购买服务制度及其运作提供了有效参考，但围绕社会工作专业化和职业化发展进程来深入剖析政府购买社会工作服务制度的运行状况，分析政府购买社会工作服务制度实施的前提条件，即政社关系失衡问题的相关文献还不够充分，特别是对街(镇)基层政府购买社会工作服务制度的运行及问题研究比较薄弱。因此，探讨如何构建良好的基层政社关系以保障政府购买社会工作服务制度的有效运作，充分发挥社会工作服务在社会治理中的作用，成为本论文的重点。本文以上海市预防和减少犯罪工作中政府购买社会工作服务实践为案例，对上述问题作一分析。