作者简介：杨立雄(1968—)，男，中国人民大学教授，中国社会保障研究中心副主任。

　　内容提要：自1949年至今，中国残疾人社会政策经历了三次变化：第一阶段自1949年至1988年，这一时期的残疾人社会政策建立于仁政思想基础之上，以建立居养机构为主，保障水平较低，保障人数少，保障效果差；第二阶段自1988年中国残联成立至2008年，这一时期的残疾人社会政策建立于人道主义思想基础之上，以残疾人自立为目标，建立了一系列的庇护性政策，在一定程度上提高了残疾人的保障水平，但是残疾人自立的目标远未达到；第三阶段自2008年至今，这一时期的残疾人社会政策以社会权利为基础，建立发展性社会政策，促进残疾人融入社会。

　　关 键 词：残疾人；社会政策；范式；变迁

　　中图分类号：C913.69 文献标识码：A 文章编号：1003－8477(2014)11－0042－06

　　中国残疾人社会政策起源于四千年前，受儒家文化的影响，中国残疾人社会政策处于一种张力中：一方面，从仁政出发，政府对残疾人的社会保护承担了一定责任；另一方面，强调家庭责任，强调残疾人个体责任，导致残疾人社会政策的边缘化。1949年后，随着新政府的建立，中国残疾人社会政策因经济模式、意识形态的改变而发生变化。本文考察了自1949年至2013年中国残疾人社会政策的发展模式。

　　一、基于仁政的居养模式

　　(一)仁政思想与居养措施。

　　中国一直实行中央集权制。在中央集权制里，君等同于父，臣民等同于子。这种关系蕴含了两个方面的要求：一是君是发号施令者，臣须无条件服从；二是君是家长，负有养育子民的责任。第二层关系表明，君主不仅只是支配臣民，还要“养民”，要为他们的生活负责，教化民众，为他们创造必要的生存环境。如何“养”呢？即《礼记·礼运》所说“不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长。鳏、寡、孤、独、废疾者，皆有所养”。后一句话为政府向残疾人等弱势群体提供社会救助提供了理论基础，并形成具有中国特色的居养模式，[1]即设立专门的养护机构，将残疾人安置于养护机构中。综观中国几千年的发展历史，“养”一直是保障弱势群体生存的最重要方式，从西周“保息”制度的实行到宋代居养院、安济坊、福田院的设立，再到元、明代的惠民药局，清代的栖流所和民国的救济院及附设残废所、育婴所、养老所、施医所、孤儿所等的建立，均是居养模式的典型体现。

　　1949年以后，新政府成立，受传统文化观念的影响，且为展示社会主义制度的优越性，消灭流浪乞讨(以残疾人居多)卖淫等现象，政府对边缘性群体采取了隔离性保护措施，将救济与社会规制结合起来，使其成为自食其力的社会主义主人。在这种隋况下，政府修造了生产教养院和游民改造农场，收容改造426000游民和妓女。据1956年底统计，全国有90个游民改造农场，安置游民26000余人。[2](p303)

　　在残疾人中还有很大一部分是所谓的革命干部，他们在战争中受伤致残。政府为他们建立了干休所。干休所的服务对象是军队离退休老干部、因公丧失劳动能力或工作能力的军队干部以及达到特级或一级伤残的军人等。到1976年，全国举办了26所革命残废军人休养院、一千多所烈属养老院和五百所复员军人慢性病疗养院(所)。[2](p163)

　　残疾人中还有一部分人是老年人，其中以农村老年人居多。20世纪50年代初期，中国农村创立了一种新的养老制度——“五保供养”，即对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾人员，保证他们的吃、穿、住、燃料，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬。①到1983年底，农村举办的敬老院共14500多个，有17万多人在敬老院里生活。[2](p297)

　　1949年，中国有麻风病人约50余万，政府为了做好麻风病的防治工作，采取建立“麻风村”的方式集中隔离式治疗。1958年，第四次全国民政会议提出，各地民政部门要建立精神病院，收容无家可归，无依无靠、无生活来源的精神病人。据1963年统计，全国有麻风村664个，共收治98万人。1963年有精神病院202所，收养精神病人17138人。[3](p247－253)

　　为解决残疾人就业的问题，新政府采取建立福利企业的办法，集中安排残疾人到福利企业就业。到1978年，全国共有福利企业920家，共安置3.5万残疾人就业。改革开放后，福利企业得到快速发展，安置残疾职工的数量也大幅增加。但是，1995年后，我国福利企业的发展呈现下滑趋势，残疾人在福利企业就业人数也逐步下降。

　　改革开放后，中国残疾人社会政策仍然延续居养政策。1979年全国城市救济福利工作会议规定：对老人以“养”为主，妥善安排其生活；对健全儿童“养”、“教”并重，对残缺、呆傻儿童“养”、“治”、“教”相结合；对精神病人“养”、“治”结合。[2](p302)这一政策直到1988年以后才有所改变。

　　(二)居养政策评价。

　　居养模式只能保障残疾人的基本生存，无法满足其发展需要，保障效果并不佳。首先，残疾人的教育保障水平低。1985年，全国特殊学校共375所，②招收的残疾学生只有9000人，而当时全国6岁～14岁学龄残疾儿童约600万人，有学习能力的占89.7％。②1987年第一次全国残疾人抽样调查数据表明，全国6岁～14岁盲、聋和弱智儿童入学率不足6％。③1988年全国高考，符合录取标准的1800多名残疾考生中有1100人未被录取。③其次，残疾人的康复保障落后。1987年全国残疾人抽样调查结果显示，绝大多数残疾人从来没有得到过康复服务，盲人写字板无人生产，聋童难以配到合适的助听器；80％需要辅助器具的肢体残疾人没有得到，复员退伍军人中的精神病患者中有80％的人(约5.4万人)不能入院治疗。③1985年－1987年，全国手术复明的31万名白内障患者和10万名得到矫治的儿麻患者，大多是由家庭负担费用的。③最后，残疾预防工作滞后。据1987年全国残疾人抽样调查结果显示，在残疾儿童中，智残儿童比例高达66％，远远高于全国平均智残比例。全国的平均先天残疾率为17％，而儿童中的这个数字是51.3％；听力语言残疾人所占比例超过三分之一，智力残疾所占比例接近五分之一(见表1)。

　　在居养模式下，残疾人被收养于福利机构中，长期生活于封闭的环境之中，逐步与社会脱离，甚至造成“社会退却”。著名社会学家戈夫曼在《收容所》一书中描述了被拘禁在收容所机构中个人行动者的“自身”及其行动的复杂架构。当一个人被迫离开正常的生活世界，而进入到完全制度化的新的生活领域的时候，原初的个人自身就要被重新架构起来，而原有的自身就被扼杀，个人不得不调整其同新环境的关系。所有被拘禁于机构的个人，都过着脱离外在世界的封闭性生活，并完全遵守机构中完全权威性的制度，最后达到使其成员的“自我”遭到破坏、变形、扭曲和窒息的程度。[4](p449－479)