【作者简介】赵晓峰，西北农林科技大学农村社会研究中心研究人员，讲师，社会学博士，主要研究方向：农村基层治理　咸阳　712100；何慧丽，中国农业大学人文与发展学院副教授，硕士生导师，中共河南省开封市市长助理，主要研究方向：农村基层治理　北京　100193

　　【内容提要】当前农村基层组织制度变革的经验基础具有四个基本特征：小农户分散经营的经济社会性质未发生根本改变，农村阶层分化趋势加剧，农民利益结构异质化程度显著提升，以及农村边缘群体正在快速崛起。综合考量以上因素，无论是单一的“合作化”，还是单一的“组织化”，制度变革都难以满足农民复杂的现实需求。在未来很长一段时间内，农村基层组织的制度变革都应当在组织化与合作化之间保持某种平衡，既要重视村民自治权力的培育，加强农村基层组织建设，也要关注农民合作能力的增长，发展农民专业合作经济组织。

　　【关 键 词】合作化；组织化；农村基层组织；制度变革

　　中图分类号：D631　文献标识码：A　文章编号：1243(2013)05-0038-06

　　一、合作化还是组织化：二元对立的制度设计理念

　　当前中国农村正处于“千年未有之大变革”的年代，一方面随着社会主义市场经济的迅猛发展，传统的小农经济模式正在快速解体，农业经营的市场化程度也在不断提高，分散小农与大市场之间的矛盾日益突出，如何在市场化的背景下切实保护农民的增收权益受到社会各界的广泛关注；另一方面随着国家力量逐步退出乡村社会，农村基层正式治理陷入困境，乡村两级组织的形象被严重妖魔化，农村基层治理的合法性基础遭到侵蚀，治理能力不断下降，如何在后农业税费时代构建强有力的农村基层治理体制以满足农民生产生活中必不可少的公共品供给需求，也成为社会各界关注的焦点话题。由此，应该如何顺应形势发展的需要，推进农村基层组织制度的变革进程呢？

　　综合学界已有研究来看，关于当前中国农村基层组织制度变革的路径，大体存在着两种不同的制度设计理念：

　　一是在“市场与农民”关系的框架下展开，着眼于提升农民的组织化程度，认为家庭联产承包责任制实施以来，农户经济的兼业化和家庭内部劳动力的专业化程度不断提高，农业商业化和产业化得以发展，客观要求农民组织起来以化解专业化生产的小农户与规模化运作的大市场之间的矛盾。[1]因此，发展农民合作组织被认为是推进农村市场化进程，应对WTO挑战的有效途径。[2]

　　二是在“国家与农民”关系的框架下展开，着眼于缓和国家与农民的紧张关系，认为在现代性的入侵下，农村基层内生秩序的生产能力将长期不足，国家的首要任务是向农村输入资源，构建一个强有力的农村基层组织体系，以不变应万变来维系乡村社会的秩序稳定。因此，加强农村基层组织建设是巩固中持续改善国家与农民关系的必要举措。[3]

　　两种制度设计都看到了小农户经营方式的局限，只是双方开出的药方各自不同，从而引发了农村基层组织制度变革究竟应该走合作化道路还是组织化道路的论争。合作化的反对者认同曹锦清提出的中国农民“善分不善合”的判断，认为依靠农民的自发合作难以提高农户的组织化程度，只有将农民组织起来才是中国农民合作的正途和捷径[4]；组织化的反对者则倾向于认为农民的权益容易受到国家权力的侵犯，必须坚持“国退民进”的改革思路，培育农民的自治能力。我们认为以上两种认识都有一定的片面性，当前的农村基层组织制度变革必须适应农村经济社会形势发展的需要，走出合作化与组织化的悖论，摆脱“市场与农民”和“国家与农民”两个二元对立的分析框架的束缚，重新审视合作化与组织化所赖以存在的经验基础，构建“国家、市场与农民”三元统一的分析框架，从而更加理性地建构农村基层组织制度变革“顶层设计”的新方案。

　　二、农村制度变革的经验基础

　　经过改革开放三十余年的发展，农村经济社会形势发生了重大变化，稳定性因素和可变性因素交错杂糅，构成了农村制度变革必须重视的经验基础。无论是哪一种制度变革形式，如果客观上忽视了制度变革的经济社会基础，就难以取得理想的改革效果。就当前中国农村基层的情况来，有以下四个方面需要引起重视。

　　第一，小农户经营的经济社会性质没有发生根本改变。家庭联产承包责任制实施以来，中国农村恢复了小农户经营的土地耕作模式。三十多年来，农村土地政策在稳定中不断调整，基本上没能改变分散经营的小农耕作模式，大多数农民依然耕作着人均一亩三分地，过着“温饱有余，小康不足”的生活。这是农村经济社会性质变迁中最大的、也是最为重要的稳定性因素。

　　第二，农村阶层分化趋势在不断加剧。早在1990年代，陆学艺等人就认为中国农村社会出现了八大阶层。[5]然而，更为显著的阶层分化应该是从1990年代中期开始的。随着农村土地流转规模的不断增大，以及更为普遍的农村剩余劳动力的跨城乡流动，农村社会出现了新的阶层分化现象：少数农民获得了在城市生活的能力，脱离了土地，成为离地农民阶层；部分农民通过“子工父耕”型或“男工女耕”型的家庭内部分工，同时获得两份收入，成为亦工亦农的兼业农民阶层；还有少部分农户虽然居住在村庄，也耕作着少量土地，但是收入的主要来源却是非农就业收入，比如农业经纪人、农民企业家、乡村干部、中小学老师等，他们是重要的在村兼业农民阶层；也有少数农民通过自发的农地流转，扩大了土地的经营规模，能够完全依靠土地获得足够的货币性收入，成为规模化经营的大户阶层；当然，还有不少的普通农业经营者阶层，他们既没有非农就业的收入，也没有规模化经营的经济效应，家庭收入相对较少，成为了农村的贫弱阶层。不同阶层的农民，对组织化与合作化有着不一样的需求偏好，这也是农村制度设计不得不考虑的基础性问题。

　　第三，农民的利益结构也在发生巨变。农村改革的初期，几乎所有农户的主要利益都在承包地上，利益结构的同质化程度非常高，对制度变革的期待也相对一致。随着农村阶层分化趋势的加剧，离地农民阶层已经脱离了承包地的束缚，利益重心近乎全部从村庄转移到了城市；亦工亦农阶层和在村兼业阶层的农户，家庭收入的主要来源已经不再依靠耕地，对提高农业专业化程度的需求不强，对改善农业生产经营条件有期待，但热情也不高；而规模化经营的大户阶层，利益重心依然在村庄，收入仍然主要依靠耕地，发展专业化生产的动力最大，改善农田水利等农业基础设施条件的热情也最高，是国家治理乡村社会的主要依靠力量；一般的农业经营者阶层，虽然收入完全依赖于土地，也期待能够改善农业生产经营的条件，但是他们的合作意愿要远远强于合作能力。因此，当前中国农村农民利益结构的同质化程度已经发生了根本性改变，异质化特征越来越明显，这就必然增加农村基层组织制度变革“顶层设计”的难度。

　　第四，农村的边缘势力群体正在快速崛起。边缘势力指的是行事逻辑既与村庄的主流价值规范相悖，又与国家制订的现代公共治理规则不相符的少数人群体，比如“狠人”、“恶人”、“赖娃”、“混混”等。历史上，边缘势力往往会受到村庄主流价值规范的排斥，被村庄权威压制，且被大多数村民所边缘化。近些年来，中国社会的个体化特征越来越明显，农民的原子化程度越来越高，地方社会的价值规范日益多元化，村庄逐渐失去了对边缘群体的规约能力。而农村的基层政权也趋于“悬浮化”，在日常治理中奉行“多一事不如少一事”的逻辑。由此，边缘势力群体正在逐步成为影响和决定村庄社会秩序生成逻辑的重要隐蔽性力量，自然也是农村基层组织制度变革必须考虑到的重要变量。

　　在这样的情况下，无论是在合作化与组织化之间选择哪一种制度变革的形式，或是综合两种制度变革形式的各自优势，重新构建一种“顶层设计”方案，都必须立足于小农经济的社会基础，并回应农村社会阶层分化、利益结构分化及边缘势力崛起等现实问题，才能真正满足农民的生产生活需要，有效促进农村社会的长期稳定和持久发展。

　　三、合作化难以调处“市场-农民”的二元对立关系

　　我们首先从“市场与农民”的关系角度，分析合作化制度变革思路的适宜性。学界关于当前的农民合作化问题有两个基本的主张，一是发展专业合作社，二是发展社区性合作组织。从现实的情况来看，两种合作路径的设计都难以从根本上调处“市场与农民”之间的二元对立关系。

　　随着2007年7月1日《中华人民共和国农民专业合作社法》的颁布实施，中央和各级地方政府纷纷出台了相关的扶持政策，中国农民专业合作社的发展步入新阶段，数量迅猛增加，截至2011年6月底，仅在工商部门注册登记的合作社就有44.6万个。以国家唯一的农业高新技术产业示范区杨凌为例，2007年以来，区政府积极扶持合作社的发展，截至2011年10月，全区共76个行政村(居委会)，登记注册农民专业合作社283个，出资社员1800人，出资额3.7亿元，带动农户8350户。按照领办主体分：企业领办的4个，大户领办的42个，农民主办的237个；按照产业类型分：蔬菜合作社193个，其他种植业合作社55个，养殖合作社31个，农机等服务业合作社4个；按照主要开展业务分：以生产为主的276个，以销售为主的5个，以技术指导、培训为主的2个。虽然农民专业合作社的数量相当令人乐观，但是其发展的质量却并不令人满意，“空壳合作社”和“假合作社”遍地开花，真正运转比较规范的合作社只有5%-20%。[6]由于农村阶层分化引发农民利益结构的变化，规模化经营的大户阶层的合作意愿最强，发展专业合作社的能力也最强，所以大户和龙头企业领办的合作社是发展的主流，并且也是未来一个相当长时间段内农民专业合作社发展的必然路径。[7]大户控制了合作社的决策权和管理权，必然采取对已有力的盈余分配制度，而这又可能导致中国农民专业合作社的规范化程度非常低，制度建设的“名实分离”现象明显。更为重要的是，实践中的合作社往往会背离一人一票制、按交易额返还、资本报酬有限等基本合作原则，并会带来“大农吃小农”[8]及“去益贫化”[9]现象。也就是说，农民专业合作社的发展在很大程度上只是解决了大户阶层的农民与市场对接的问题，并没有能够解决亦工亦农阶层及普通的农业经营者阶层等占农村人口绝对比例优势的农民的现实问题，合作化组织排斥弱势农民的现象比较明显。

　　由于小农经济的社会基础依然存在，农民对改善农业生产基础设施条件的需求仍然很普遍，因此发展社区性农民合作组织就显得很有必要。发展社区性合作组织，关键是要能够构建一套有效的惩罚机制，以应对搭便车者的挑战。然而，在农村边缘群体快速崛起的背景下，完全依靠农民自发的力量已经难以形成有效的合作机制。2009年，我们在湖北荆门农村调研时发现，当地1990年代中期发起成立的用水户协会因为无法根除钉子户的搭便车行为，几乎全部陷入了瘫痪状态。以农民合作灌溉为例，渠道有上游、中游、下游之分，水要流到下游浇灌到农户的田里，就必然要流经上游和中游。上游和中游的农户都明白这个道理，所以在用水高峰季节，协会出面收缴水费时，一些存心要搭便车的狠人、混混等边缘群体就拒绝出资，但却以暴力相威胁坚决要享受免费浇水的好处。“水自田头过，不浇白不浇；浇了也白浇，为啥我要交”，一个人不交，就会引发两个人不交，多米诺骨牌效应自然就出现了，“谁出资，谁受益”的成本分摊机制很快就会失效，合作也就成为必然的实践难题。也就是说，农民的行事逻辑奉行的是特殊主义的逻辑，是“私”权利意识彰显而“公”义务感不足，是“水在门前过，不偷白不偷”的搭便车思想，由此引发的是“事难议，议难决，决难行”的合作效果。而根据我们的农村调研经验，荆门的用水户协会绝不是个案，社区性合作组织在全国绝大多数农村发展的都不是很顺利。

　　社区性合作组织难以成事，还与日益加剧的农村社会阶层结构分化有着紧密的关系。离地农民阶层虽然离开了农村，但是他们往往还拥有农村土地的承包权。他们将承包的土地大多以较低的价格流转给了其他农户，也就不愿意再投入资金改善农田水利等基础性生产设施条件，而转包他们土地的农户因为获得的仅仅是经营权和部分收益权，缺乏对流转地的投资热情。亦工亦农阶层与在村兼业阶层的农民，家庭收入的主要来源不在土地，也缺乏足够的合作意愿，即便是有少许的合作念头，也很难将这样的合作意愿转换成现实的集体行动。规模化经营的大户阶层和一般的农业经营者阶层的农民，参加组建社区性合作组织的意愿相对比较强烈，但是在其他多个阶层农民严重缺席的情况下，也难以担当起领头人的角色。也就是说，阶层分化带来的利益分化，使农民逐渐丧失了利益共同点，村庄已经很难再凝聚起所有农民的共同利益，社区性合作组织已经很难再在自愿、自由、民主、平等等现代性话语的基础上组建起来。

　　因此，在村落社区已经无法完全依靠自身力量形成稳定的地方社会秩序的背景下，想要依靠小农自愿联合的力量化解“市场与农民”的衔接难题，满足农民的公共品需求是非常困难的。