完善行政立法 推动行政法治建设

　　——省法学会行政法学研究会2014年年会综述

　　在江苏省法学会行政法学研究会2014年年会上，与会代表围绕政府治理中的行政法问题、环境公益诉讼制度、行政审判体制改革等当前行政法学研究中的热点问题进行了深入研讨。现将年会主要学术观点综述如下：

　　一、政府治理中的行政法问题研究

　　充分发挥行政法的功用，积极推动行政法治建设是法学理论界和法律实务界当前和今后很长一段时间共同面对的重大课题。与会代表就涉及行政立法、行政决策、行政执法、行政监督和行政救济等方面的主要问题展开了研讨。

　　在行政立法方面，与会代表对《行政诉讼法》、《立法法》的修改以及《不动产登记条例(征求意见稿)》给予了极大的关注。对于《行政诉讼法》修改问题，与会代表对草案中把“具体行政行为”统一修改为“行政行为”、规定行政负责人出庭应诉、让行政复议机关承担更多责任、规定了简易诉讼程序及适当扩大行政诉讼受案范围等多项修法举措给予了较高评价，并认为修正案的通过必将进一步加快我国行政法治建设的进程。关于《立法法(草案)》，根据修正案草案的要求，“较大市”数目将由目前包括省会市、国务院批准的较大市以及经济特区所在地的市在内的49个扩容到全国所有282个设区的市。也就是说如果法案通过，即意味着全国所有282个设区的市都将拥有不同程度的地方立法权。对此，与会专家表现出了一定忧虑。省法学会副会长、省人大常委会法工委副主任刘克希表示，有些比较强势的地方领导人在拥有了这一权力后会否利用地方立法权设置障碍实行地方保护主义，这值得警惕。省法学会行政法学研究会会长杨海坤则从立法能力方面提出了质疑，他认为，立法权下放是世界性潮流，应该下放，但下放到什么程度，下放的依据何在，假如立法者无能力立法，出现法盲立法怎么办?这些问题必须慎重对待。也有学者从立法审查方面提出了疑问。关于《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》制定问题，刘克希建议：取消法规名称中的“暂行”二字;明确房屋所有权证、建设用地使用权证“两证合一”;不动产登记机构不宜规定过死，应该给地方留下空间;明确不动产统一登记过渡期，以增强可操作性;同时对不动产登记申请初步审查及受理时间过长等官僚做派提出了批评。

　　在行政决策方面，与会代表充分认识到民主决策、科学决策、依法决策的重要性，积极主张将民主、平等、自治、程序、公开、参与、契约等现代法治理念融入行政决策整个过程之中。南京市人民检察院检察官朱伟强认为，《南京市城市治理条例》中规定的“城市治理委员会”偏重以广泛性为进路实现政府治理民主化的功能预设，使原本的参与变成了由决策者与参与者共同作出决策，这在公众参与层级上已然达到最高阶段(授权)。苏州市人民政府法制办主任胡伟华、副处长陈峰总结了苏州市“政社互动”试点工作经验,并认为通过“政社互动”基层社会治理模式，探索党委、政府重大决策的社会参与机制和专家论证机制，尝试运用恳谈会、听证会、协调会、议事会等形式多样的民主方式完善重大决策机制对推进法治苏州建设具有极其重要的价值。常州市人民政府法制办周智夏主任、常州市人民政府法制研究服务中心副主任刘志军认为，应通过完善重大决策程序规则、扩大重大决策公众参与度以及加强重大决策实施后评估等途径坚持和推动依法科学民主决策。

　　在行政执法方面，有学者创造性地提出构建合作式行政程序的新理念，指出其与传统参与式行政程序的区别在于价值不同、形式不同、功能不同、当事人参与基础不同、当事人参与心态不同、当事人地位不同、调整的内容不同、作用的领域不同，并进一步对行政程序中协力、合作的必要性和可行性进行了深入分析。扬州市中级人民法院法官徐沭阳对城市管理综合执法如何向乡镇基层延伸问题进行了探索，认为以城市管理综合执法机关乡镇派出机构即“城管所”的形式，实现城管功能向乡镇基层的拓展不仅具有必要性，也具有相当的可行性。为克服当下城管执法的种种弊端，河海大学法学院教授王春业提出城管执法的物业化模式(即政府通过购买公共服务的方式进行城管执法)是一条可以选择的路径，大多数与会学者对这一执法模式的思路给予了较高评价，但也有学者对城管执法物业化模式构建的具体建议提出了质疑。淮阴师范学院副教授张浪认为，通过购买公共服务的方式创新执法模式，是条不错的思路，但如采取将执法重心全面下移、实行城管执法的全面物业化则过于绝对，这种“一刀切”的做法不利于探索生动活泼的执法方式，处理不当很有可能带来权力寻租甚至导致黑社会性质的犯罪活动。

　　在行政监督环节，苏州市人民政府法制办副主任黄涧秋认为，将法治GDP纳入地方政府领导绩效考核体系可以监督并推动法治政府建设进程，同时可以彰显法治政府建设的公信力和民主化导向。

　　行政救济是行政法治建设的重要方面。南京市江宁区法院法官霍翔结合江宁区司法实践中行政复议案件与行政诉讼案件受案情况，认为行政复议与行政诉讼存在比重失调问题，这一现状直接导致行政复议制度一定程度上被闲置，行政复议与行政诉讼在实践运行中的衔接不畅，两种法律监督、纠错力量在实践操作中运用失衡，为克服这一制度短板，必须畅通行政复议渠道，提高行政复议受案率;规范行政复议程序，建立和完善行政复议听证、调查等制度;发挥行政复议高效、便捷的矛盾争端解决机制作用，灵活运用协调方式解决行政争议;完善行政复议和行政诉讼联席会议制度。