【核心提示】从时间维度看，1982—2012年三十年间，中国的城市从245个增加到658个。那么，这413个新兴城市的土地如何归属国家所有，那些被划入这些新兴城市中的集体土地又如何处理？是必须转化为国有土地，还是可以继续保持集体土地所有权性质？

　　随着土地制度全面深化改革的展开和新型城镇化的推进，我国现行《宪法》关于“城市的土地属于国家所有”（第10条第1款）的规定，越来越需要解释。

　　宪法关于土地制度的规定有待解释

　　首先，从空间向度看，“城市的土地属于国家所有”中的“城市”到底是什么意思，并不清楚。1986年《土地管理法》第6条规定：“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。”然而，在中国城市化快速发展的今天，“城市市区”每年都在变化，同样难以确定其准确含义。比如，长沙市1982年为53平方公里，目前已扩展到1938平方公里。那么，从1982年至今被纳入城市市区的1885平方公里上的非国有土地，应当作何处理？全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会曾提出：“关于城市市区这个概念，应作专门的界定，不能用行政区划来代替。”然而，“城市市区”界定难度极大，因为“市区”处在不断变化中，是一个不确定的法律概念。

　　其次，从时间维度看，1982—2012年三十年间，中国的城市从245个增加到658个。那么，这413个新兴城市的土地如何归属国家所有，那些被划入这些新兴城市中的集体土地又如何处理？是必须转化为国有土地，还是继续保持集体土地所有权性质？全国人大常委会法工委认为：“郊区县改为区之后，不能将这个新改名的县的农民集体所有土地都改为国有土地。”但问题是，如果不把“农民集体所有土地都改为国有土地”，那又如何理解“城市的土地属于国家所有”这一规定呢？在实践中，各地正在进行的“城中村”改造中，已经遇到大量难以处理的土地产权纠纷。

　　再次，我国《宪法》第10条第3款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。依照这一规定，国家基于公共利益需要并在给予补偿的前提下，可以依照法律规定将土地征收为国家所有。然而，依照《宪法》第10条第1款的规定，各级政府似乎拥有通过城市规划直接将非国有土地“无偿概括国有化”的权力。在实践中，一些地方政府通过变更城市规划或者行政区划的方式来改变土地的所有权。如此，不但《宪法》第10条第2款规定的农民土地所有权难以得到合法有效的保障，《宪法》第10条第3款规定的征收补偿制度也将成为一纸空文。

　　最后，从城市化的角度看，“土地城市化与土地国家化”之间是什么关系？是不是只能在国有土地上建设城市呢？在符合规划的前提下，农民可否直接在集体土地上建设城市或者发展现代工商业呢？比如，著名的华西村，无论是人口规模还是经济形态，都已经与现代城市区别不大，那么华西村是否可以宣布自己为“华西市”呢？如果其宣布自己是“华西市”，或者被政府认定为“华西市”，那么其所拥有的集体土地是自然而然成为国有土地，还是依然是集体土地？这个问题在过去相当长的一段时间内只是理论上的假设，但在目前的情况下，如何理解、解释和适用“城市的土地属于国家所有”是一个非常重大的现实问题。