【内容提要】进入20世纪后，美国城市发展的主要模式是大都市化，大都市区凭借其特有的综合性和整体性优势，构成美国经济增长的中枢。美国大都市的发展已走过100多年的历程，经历了大都市区的集中与分散有机结合的经济结构、多中心的复合型空间结构和马赛克式的社会结构，反映了大都市区与一般大城市不同的复杂多样的特征。了解和认识美国大都市区管理的经验教训，辨析其正反两方面的影响，对我国在城市化进程中推行体制创新、打破传统地方政府和行政区划束缚、争取城市建设和区域经济又好又快发展有积极的借鉴意义。

　　【关 键 词】美国的大都市/多中心体制/改革及启示

　　所谓大都市区，是指包括一个大型的人口中心以及与该中心有较高经济、社会整合程度的社区。它包含两个基本组成部分：中心城市和郊区。20世纪初，美国城市发展由单核中心型向多中心型过渡，一些规模较大的城市超越原有的地域界限，向周边扩展，将其周围地区纳入了城市化的轨道，进而形成以大都市区发展为主的局面。美国大都市区在生态、经济和社会上是一个有机的统一体，但在政治结构上，却出现多中心地方政治体制的“零碎化”现象，与区域经济一体化的要求相差甚远。为此，美国学者们进行了长达近一个世纪的探讨与实践，提供了成功的经验，也留下一些失败的教训。笔者在中外学者研究的基础之上，探讨美国大都市区巴尔干现象及一体化改革的进程与经验，分析美国大都市区政府治理的理论实践以及根据需要灵活选择治理的模式和路径。

　　一、美国大都市区多中心体制的类型与相互关系

　　在美国，州以下的政府都泛指为地方政府。地方政府由县、市、镇区、校区和专区组成。“县”的建制由州的宪法和法律规定，是美国最重要的地方政治单位，承担着政治、法律、社会等多方面的职能。大都市区的地域范围以县为单位，提供从摇篮到坟墓的国家服务。美国最有特色的地方政府当属“市”，是具有法人地位的政治实体，实行地方自治，制定在其境内生效的地方法律、法规。美国绝大多数的市位于县境内，但与县政府没有法律上的隶属关系，市政府的职能主要涉及城市居民的公共事务。“镇区”政府的法律地位不同于市政府，它是县政府的下属政府，在基层执行县政府的一般职能。由于大都市区范围迅速扩张，当镇人口密度提高以后，一些位于大城市郊区的镇区政府被允许扩大权限，它们便承担了许多城市职能。“镇或乡镇被授予相对广泛的权力，经常承担与市政府有关的活动。”[1]“校区”是在州法律的批准下设立的，区域跨越多个地方实体。校区政府具有独立的财政权与行政管辖权，为地方的青少年提供中小学的公共教育服务。“专区”政府属于独立地提供除教育之外的公共服务的政府单位，主要是用来添补其他地方政府和州政府的服务缺口。专区政府不是按地域划分，而是按服务需求和政府职能划分，不同的专区提供不同的服务，常常在地域上相互交叉，并同州与一般地方政府的部分职能发生重叠。

　　除了以上这些地方政府，在美国还有28万个居住区协会或业主协会之类的准政府组织，以及规模从几户人家到几万人口不等的社区，虽然这些非政府社区组织权力有限，但它们可以对土地使用进行管理、提供公共服务，并且大多数位于大都市区内，它们对城市居民的影响是最直接的。

　　20世纪以来，美国地方政府总的数量在不断上升。根据美国人口统计署的统计，“2002年各类地方政府总数达87525个，其中常规地方政府数量为38976个，包括3034个县政府、19429个市政府和16504个镇区政府，剩下的为非常规性或特别性地方政府，其数量超过总数的一半，有校区政府13506个，专区政府35052个。”[2]平均每个大都市区有100个地方政府。就人口和地域面积而言，大多数地方政府都很小，全国三分之二的市镇不足5000人，有一半地域面积不足1平方英里。大多数的大都市区居民至少受4个独立的地方政府的管理和服务——一个县政府、一个市或镇区政府、一个校区、一个专区，其功能从垃圾收集到蚊蝇控制。[3]无论是政府结构，还是公共服务，都呈现出零碎化趋势。城市规模越大，零碎化指数越高，像大城市较为集中的东北部和中西部地方政府零碎化程度最为严重，而大城市尚在增长中的中西部和南部零碎化程度较低。

　　二、大都市区多中心政治体制带来的问题

　　大都市在生态、经济和社会上是一个有机的统一体，地方政府却在分散化的道路上越走越远。多中心的政治体制产生了许多消极影响，严重危害了大都市区正常有序的发展，简·雅各布斯称之为“大都市危机”这些弊端主要表现在：

　　(一)政府功能缺失与重叠，合作缺乏凝聚力

　　各地方政府互不统属，彼此分割，有些行政辖区虽有交叉，但没有合作的机制与传统。大都市区内的每个地方政府都有一定的自治权，它们的政治地位是平等的，任何一个地方政府都不能强迫另一个政府采取行动，导致政府缺乏对公共事务的一般控制。地方政府都有独立决策权，彼此都不能随意干预同级政府自由，对相邻政府又存有戒心，彼此间的合作常常事倍功半。伊利诺伊州南部的杰克逊县，面积588平方英里，2000年人口统计的总人口为59627人，人口密度仅101.4人/平方英里，该县境内共有一般地方政府27个，其中有4个市、7个乡村和16个镇。另外，还有多个特别地方政府，包括13个校区、1个蚊虫控制专区、1个治河专区、1个公共交通专区、3个公园专区。[4]地方政府的权限被局限于一个规模较小的特定区域，各自固守自身的利益，整个区域难以进行合理的规划与协调发展。一般地方政府权力的局限性刺激了专区的产生，专区通过向使用者收取费用以提供相应的服务。“在美国其他地区，尤其是县规模很大的西部地区，一般都是首先设置特别区，然后随着该地区规模的继续扩大，可以确认的一些分区就自己联合成一个新的市。这些市通常把以前由特别区履行的功能合并进来。这样就导致城市地区的地方政府数量和种类有所增加。”[5]专区作为政府的形式，其辖区往往与居民所熟悉的常规性政府的辖区不一定吻合，尤其是专区服务范围较窄，履行某种单一功能，对范围之外的区域问题既无力也没有权力处理。郊区人口的增长对交通、给排水、学校和住房等公共服务都提出了新的要求，也就产生了更多的地方政府。郊区和中心城市形成了以地域分野的不同利益集团，地方政治呈现多中心局面。

　　(二)分配不均衡，财政收入差距大

　　由于郊区化过程中的过滤机制，造成了中心城市和郊区居民之间收入不平衡。1976年，美国中心城市和郊区居民的人均收入分别为4883美元和5516美元，中心城市比郊区的人均收入低了273美元，为郊区的97％。东部和中西部地区的中心城市和郊区的差距最大，中心城市仅为郊区的84％和91％。南部和西部的中心城市高于郊区，分别为郊区的106％和103％。[6]到1980年，美国中心城市和郊区人均收入的差距继续拉大，南部和西部中心城市已经低于郊区。如科罗拉多州的丹佛，由于人口和经济活动向郊区的转移，中心城市丹佛的资产贬值，税收减少，福利负担加重，财政每每捉襟见肘。所以，一个地方辖区如果贫穷，税率就会高，财政就困难，市政服务设施就破败，富裕阶层和中产阶级也就纷纷逃离。这种恶性循环导致大都市区各个地方辖区两极分化。

　　(三)社会阶层矛盾重重，种族冲突不断

　　从1945年到1970年，大都市区进入高速增长期，中心城市和郊区出现此消彼长的博弈局面，形成两个截然不同的、以种族和阶级为分野的等级社会。“1970年，美国大都市区人口中有54％居住在郊区，46％居住在中心城市。1990年大都市区贫困人口中有60％住在中心城市，40％在郊区。中心城市的贫困率为18％，而郊区仅为8％。中心城市居民的平均收入远低于郊区，而失业率却高出郊区的70％以上。不同种族和民族的差异就更大了，其中黑人在大都市区的贫困率高达28％。”[7]美国前总统吉米·卡特非常形象地指出，美国出现了“两个纽约、两个华盛顿、两个亚特兰大、两个洛杉矶”。美国黑人民权运动领袖杰西·杰克逊也认为，“美国正在分化成两个美国，一个是郊区——繁荣的美国，一个是城市——贫困的美国，随着计算机的普及，这个分化将更加突出”。大都市区的社会形态变化越来越趋于两极化，形成不平衡的社会空间，伴随而来的是居住区隔离、种族冲突、贫困等问题。

　　(四)体制上的“巴尔干化”导致管理上的混乱

　　市政府在其管辖范围内执行州法律，同时，也有制定在其境内生效的地方法律法规的权力。许多郊区市政府利用这项权力，在郊区化的进程中，制定本地区高标准的有关土地分区及建筑与住房的法规，以排斥中低收入家庭的迁入，成为中心城市与郊区之间形成居住隔离的制度性原因。在大都市区生活的居民，在多如牛毛的政府机构面前，究竟哪一部门负责哪一类事物，向哪个机构交费，他们的税收用于何处，一般很难搞清楚。

　　从理论上讲，区域化的大都市区需要区域化的协调、规划和统一治理，甚至需要建立大都市区政府。但在美国大都市区范围内，地方政府却在分散化的道路上越走越远，地方政府数量众多，分化割据，工作效率低下，政令混淆，责、权、利不均衡，与大都市区的一体化发展的客观要求不一致。美国学者这样总结大都市区的问题：“大都市区化不仅使城市社会的表面发生了变化，而且也影响城市决策基础本身。大都市区是在现有独立地域或辖区的地方机构基础上形成的，它包括了多样化不同的地方和区域性的政治行政管理单位。在社会隔离日益增多的情况下，这些政府实体间的冲突更加严重，应对这些区域性问题的公共服务也更加复杂。正因为如此，大都市区治理的性质问题成为政治学和行政管理学讨论最热烈的问题之一。[8]美国学术界一直探求破解这种矛盾的出路。