【作者简介】张远索，男，山东济南人，博士，北京联合大学应用文理学院副教授，北京　100191；胡红梅，女，湖南郴州人，中国人民大学公共管理学院硕士研究生，北京　100872；蔡宗翰，男，台湾台南人，博士，北京建筑工程学院文法学院副教授，北京　100044；祁媛媛，女，北京人，中国人民大学公共管理学院硕士研究生，北京　100872；张占录，男，通讯作者，北京人，博士，中国人民大学公共管理学院教授、博导，北京　100872 

　　【内容提要】农村居民点整理是保障城市建设用地指标和耕地总量动态平衡的有效措施，近年来大陆地区农村居民点整理实践中出现了很多问题。台湾农业生产用地重划工作开展较早，农村社区土地重划工作积累了较多经验。本文采用案例分析法和文献资料法，从分析台湾农村社区土地重划的体系结构与运作模式入手，以苗栗县泰安乡天狗农村社区为案例对象，分析其费用负担和利益分配模式。研究发现，台湾农村社区土地重划的分层管理模式、自下而上的规划反馈机制、政府角色定位、农民重划意识的培养、利益共享模式等做法，可以为大陆地区农村居民点整理提供借鉴。 

　　【关 键 词】农村社区土地重划/农村居民点整理/案例分析/台湾 

　　中国大陆地区人地矛盾突出，为保障城市建设用地指标和耕地总量动态平衡，1998年修订的《土地管理法》明确规定：“国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”1999年2月，国土资源部发布《关于设立土地开发整理示范区的通知》，在全国设立了20个土地开发整理示范区，标志着有组织的土地开发整理工作正式启动。目前大陆地区土地整理规划进入以农村居民点整理为主的新阶段。大陆学者针对农村居民点整理的研究成果较为丰硕，主要集中在农村居民点整理模式①、整理潜力②、时空布局③、效果评价④等方面，但对各相关主体利益如何合理分配、农民利益如何保护等问题的关注不够，理论成果数量少而且深入度不够。事实上，在农村居民点整理实践中，部分地方政府出现了对政策理解有偏差、执行不到位等情况，进而导致农民利益受损，甚至出现群体性事件，⑤严重阻碍了农村居民点整理工作的顺利开展，不利于和谐社会的建设和发展。台湾农业生产用地重划工作开展较早，农村社区土地重划工作也积累了较多经验。⑥本文以台湾地区农村社区土地重划案例为研究对象，对其规划理念和做法进行分析，进而总结其对大陆地区农村居民点整理的经验启示。

　　一、台湾农村社区土地重划概述 

　　按照2000年“区域计划法”进行非都市土地使用分区后，台湾约7000多个农村聚落中有4000多个被确定为纯农业村，这些村落由于缺乏基础设施和公共设施，影响着农民生活和农业生产，致使村落普遍存在农民生活水平低，农业生产落后，经济发展速度缓慢等问题。事实上，农村地区蕴含着巨大的发展潜力，不同地形、地貌特征赋予了农村社区得天独厚的生态环境、自然景观，少数民族聚落更拥有独特的民族文化、民俗民风、特色建筑，这些都使得农村地区具备了发展现代旅游观光业的物质基础。为了合理利用农村资源，加快农村地区的建设，促进农村地区的发展，台湾当局将农业生产的重点由增粮增收转变为提高农民生活水平和福利水平，并推出了一系列农村发展计划，如农村社区发展、农宅改善示范村等计划，计划的实施旨在对农村社区进行环境的美化和绿化、对社区道路进行拓宽或新建、对社区内的排水设施进行改善或新建，并按照社区居民的要求建设活动中心，以提升社区居民的生活品质。台湾当局希望通过计划的实施，推动农业产业转型，增加农民收入，并逐渐恢复农村活力。这些计划的施行的确给农村地区带来了诸多变化，但由于计划实施过程中未涉及农村社区居住区土地的地籍调整，未对农村社区土地利用进行整体规划和统筹安排，各项计划中的道路建设多数只是针对原有道路的拓宽和改建，排水设施、社区活动中心等公共设施的建设仅是对现有公共设施进行改良，未根据社区的实际需要进行重新规划和建设，同时社区内的建筑物、构筑物仍然按照原有土地权属界线进行修缮和建设，最终未能实现农村社区土地的综合利用，导致政府虽然对农村社区的建设投入了大量资金、技术、人力、物力，但实施效果欠佳，农村社区的固有问题依旧未能解决，农村社区内的住宅和公共设施无法进行统一规划和建设，农村社区土地权属界线仍不清晰，地块畸零不整、共有土地权属复杂的问题仍维持原状，导致社区的土地利用价值依然较低，城乡发展差距依然较大。

　　为解决上述问题，台湾当局于2000年正式提出要在农村社区实施土地重划，以切实改善农村生活环境，提升农民生活品质，并促进土地的合理利用，提升土地利用价值。农村社区土地重划是指将一定范围内杂乱不规则的地形地界以地籍整理的方式理清，并针对畸零细碎不合经济使用的土地，进行整体规划，通过土地重划方式加以重新整理、交换分合，从而使各笔土地成为大小适宜、权属清晰、能够有效利用的土地。⑦其中，“一定范围”指的是台湾“区域计划法”划定的非都市土地使用分区的乡村区、农村聚落区及原住民聚落区，这些地区的土地可分为公有土地、私有土地和未登记地，未登记地与公有土地一律参与农村社区土地重划，私有土地参与土地重划的面积则由重划区土地所有权人决定。“不合经济使用”指的是乡村区、农村聚落区、原住民聚落区的土地由于缺乏整体规划或权属关系复杂等原因，无法满足农村社区土地统筹安排和综合利用的要求，影响农村社区的整体发展。

　　从台湾现行重划体系看，按实施区域进行分类，可将土地重划分为农地重划、市地重划两类。依据农地重划的实施范围、内容、成果，可将农地重划分为农业生产用地重划和农村社区土地重划，前者是针对与农业生产有关的土地进行重划，后者是针对农民居住区土地进行重划。其中农村社区建设体系分为物质基础建设和精神文明建设两大部分，物质基础建设包括农村社区更新、农村社区土地重划、农村社区公共设施改善，精神文明建设包括农村社区总体营造、农村社区风貌营造(图1)。

　　图1　台湾农村社区土地重划体系从属及重划内容 

　　台湾农村社区土地重划的运作可以分为三个阶段五大项目，第一阶段是先期规划，第二阶段是非都市土地开发许可，第三阶段是工程设计、重划建设、测量及地籍整理(图2)。⑧

　　图2　台湾农村社区土地重划的运作模式