摘要：随着工业化、城镇化进程加快和消费结构升级，我国能源需求和资源消耗呈刚性增长，经济社会发展面临的资源和环境约束更加突出。党中央、国务院高度重视绿色发展和生态环境保护，把节约资源、保护环境和建设生态文明作为基本国策，采取了一系列严格的节能减排措施。本报告梳理概括了我国绿色发展的政策体系框架和“十二五”以来采取的主要措施，分析了影响绿色发展的主要因素，提出目前影响绿色发展的主要因素是体制机制问题。如，顶层统筹规划不够，政策缺乏协调和配套；目标责任和考核评价制度不完善，监管工作机制不健全，执法不严；以行政监管为主，经济激励机制不足；重末端治理，轻源头预防，尚未建立有效的公众参与机制等。

　　关键词：绿色发展，体制机制，政策，现状与问题

　　目前，我国经济社会发展面临的资源和环境约束更加突出，大气、水和土壤污染等成为影响人民生活和健康的重要因素，受到社会普遍关注。国际上，围绕能源安全和气候变化的博弈更加激烈，绿色贸易壁垒日益突出。党中央、国务院高度重视绿色发展和生态环境保护，把节约资源、保护环境和建设生态文明作为基本国策，采取了严格的节能减排措施。

　　一、“十二五”以来，我国进一步加强了节能减排措施

　　(一)加快立法和修法工作，加大执法力度

　　目前，我国已形成与生态环境保护相关的法律体系，包括环境保护法、大气污染防治法、可再生能源法、循环经济促进法、节约能源法、清洁生产促进法、水土保持法等。“十一五”以来，全国人大加快了环境保护方面的立法和修法工作，出台了循环经济促进法，对循环经济促进法、食品安全法、清洁生产促进法、环境保护法、刑事诉讼法等进行了重大修订，大气污染防治法正在修改中。法律提高了对破坏环境的处罚力度，将严重损坏环境的行为纳入刑法；加强了生态环境保护的社会监督、信息公开，以及公益诉讼。

　　“十二五”以来，国务院及其相关部门持续开展环境保护执法专项行动，加大执法力度。全国共出动执法人员183万人次，查处违法问题6499件，挂牌督办1523件，环保部门向公安机关移送涉嫌环境污染犯罪案件近700起①。最高人民法院设立了资源环境审判法庭，2014年各级法院审结资源开发、环境保护民事案件3331件②。

　　(二)增加节能减排约束性指标，强化目标责任制和问责制

　　“十二五”规划中增加了资源节约利用和环境保护的约束性指标，提高了强度要求。完善节能减排目标责任评价考核办法，以更严格的手段实现节能减排。对重点区域的火电、钢铁、水泥以及燃煤锅炉实行大气污染物特别排放限值；2013年起实行地区能耗总量和单位GDP能耗强度双控考核；2014年，实行更严格的节能减排目标责任评价考核，对未完成规定减排目标的地区，有关负责人在考核结果公布后1年内不得提拔重用，必要时由国务院领导同志约谈省级人民政府主要负责人，并暂停该地区新建高耗能项目和新增主要污染物排放项目的环评审批。“十二五”前两年，先后对3家中央企业、3个省(区)、6个城市实施环评限批③。

　　(三)深化价格、税收等改革，加大对节能减排的支持力度

　　实施油电水气等资源价格形成新机制。先后出台支持油品质量升级价格政策，提高可再生能源上网电价补助标准；推行脱硝除尘电价、居民用电用水阶梯价格等。实施原油、天然气资源税从价计征改革，取消“两高一资”产品出口退税，利用国际石油价格下降的时机增收燃油税等。

　　在18个城市开展节能减排的财政政策示范。在节能、节水、环保等领域实行增值税、所得税减免，健全和完善对生态保护区生态保护补偿机制，扩大补偿范围，增加补偿力度。

　　大力推行绿色信贷和排污权交易试点。在11个省份开展排污权有偿使用和交易试点，累计交易额超过30亿元。到2013年底，21家主要银行的绿色信贷余额达5.2万亿元，支持节能环保企业债务融资近3300亿元。