国家推行权力清单制度的目的在于,通过确权、清权、配权、晒权、限权,实现以法治政、权责一致、简政放权、阳光行政,从而明确政府、市场、社会的行为边界。具体而言,便是以法定责任规范权力运行过程中的缺位和越位,以法治精神勘定公共权力和社会权利的边界。就省级政府而言,在权力清单的推行过程中,肩负着对上执行国务院有关权力清单制度的指导意见,对下监督和指导基层政府权力清单制度建设的双重任务,并且权责关系相对明确、具体,有利于权力清单制度的推进。而与省级政府相比,市县级政府特别是县级政府所涉权力最微观且又最直接、最复杂,权责关系划分相对模糊,加之缺乏相应的配套措施以及政策执行模式的不当,在推行权力清单的过程中面临着特殊的“困境”。

　　首先,权力边界模糊与权责错位,加大了县级政府权力的复杂性,进而导致推行权力清单制度的困境。

　　就权力体系整体而言,一个良好的权力运行体系,应该是权力配置在纵向的上下级政府和上下级部门之间、横向的政府之间和部门之间均实现权力的合理划分和明确界定。就我国纵向行政架构的政府间权力配置关系而言,在一定程度上中央与地方政府之间的权力划分基本明确,但地方政府之间的权力划分较模糊,呈现出省、市级政府权力“大”,而县级政府权力“小”的特征。“大”和“小”体现的是省、市(地)级政府与县级政府财权和事权分配的不尽合理,在“财权上收、事权下放”的财政体制下,县级政府面临着财权小而事权、责任重的困境。众所周知,县级政府作为直接面对国家与社会关系的最基层政府,所涉事务范围、所承担责任具有极大的广泛性和“复杂性”。一“大”一“小”反映了县级政府权力与责任配置的不一致和不对应性,这无疑会为权力清单的推行增加阻力。

　　另外,我国实行以“块块为主,条块结合”的双重领导制,下级政府如果不与上级设立对口部门便难以争取到地方发展的便利条件,如项目和资金等。由此,地方政府不得不设立与上级对口的职能部门。另外,地方政府会根据本地的实际情况而设立一些“特别”的行政机构,这难免会延伸出“特设”的权力。由此加剧了政府间、部门间原本就复杂的利益关系,最终可能导致由于不适当分权而形成的权力运用混乱和管理的真空,并且不断积累着改革的阻力。

　　其次,权力清单推进过程中配套机制缺失,影响权力清单制度的深入推进。

　　从权责一致、权责匹配的角度而言,有权必有责,权力和责任的相互对应是保障行政体制和谐运行的基本条件,因而权力清单、责任清单与负面清单是三位一体的清晰改革路线:权力清单和责任清单着眼于规范政府权力,理顺行政体制,进行自上而下的“削权”;负面清单着眼于理顺政府与市场的关系,规范行政许可,扩大市场主体自主空间。因而,三者需要结合同步推进。然而实践中,县级政府是直接面对基层民众、直接处理民众事务的最基层政府,虽然三类清单的同步推进更有利于基层政府发挥其政府职能,但目前县级政府无论从动力机制、人员保障抑或技术保障等方面,都很难实现三类清单的三位一体互动推进,这难免会影响权力清单推进效果。

　　权力清单的推进不仅需要相应的制度配套,还需要一系列技术配套、技术平台来保障和提升其效果。权力清单的建设效果的显现最终需要结合电子政务系统来实现,通过建立行政权力项目库和行政权力网上运行平台、政务公开服务平台、电子监察平台、法制监督平台等来巩固权力清单制度推行的效果。但是,县级政府特别是欠发达地区的县级政府大多面临财政困境,特别是由于其基础薄弱以及主体能力的有限性和差异性,在权力清单的制定过程中,要对权力进行清晰、完全、准确的梳理显得困难重重;在权力清单的运行过程中,行政机关和行政主体本身的能力又遭遇到相应的技术困境,一方面面临基础网络平台建设的落后性,另一方面是相关公务人员网络知识的匮乏。对于县级政府而言,维持政府的正常运转已属不易,推进后期的运行保障机制会更加力不从心。

　　再次,“应急性”政策执行与不合理的政策执行模式,加大了县级政府推行权力清单制度的阻力。

　　权力清单制度是自上而下推行的权力机制改革,面对中央政府改革政策推行的自上而下“一致性”要求,地方政府的改革进程必须积极追随中央政府,且往往需要在短时间内“应急性”地进行相对应的政策执行和制度改革。在权力清单制度推行过程中,中央政府和上级地方政府通过“确权”和“清权”的改革,会有一系列的下放或者取消的权力事项,下级政府特别是基层政府,需要对此进行回应和承接。与此同时,基层政府还需对其自身行政权力进行整合并勘定边界,无疑会面临更加紧张而繁重的工作。就县级政府而言,因政策执行时限紧迫,加之工作人员受政策法律知识和理论水平所限,中央政府所设计的偏好最大化的政策,在执行过程中存在被地方政府扭曲成为使“自身最为受益”政策之可能,而与原来的政策目标有所偏离。

　　另外,受传统的“经验性”思维方式、工作惯性、政府自利性特征的影响,地方政府部门很难打破维护自身利益的路径依赖,真正触及政府部门利益的事项往往会因各种理由搁置不执行、曲解执行或者变相执行。比如,权力清单的一项重要目的是清权、限权,有的县级政府和部门名义上是在清权并且在减少权力的数量,但实质上只是将碎片化的权力进行合并、归类、整合,将原有的“零碎”的权力整合进更大的“完整”的权力类别中,权力数目看似减少,实质内容并未变化。此外,有的部门设置权力的“弹簧门”,公开的是完整的权力清单,但在权力清单类目之后会通过类似于“其他审批事项”等兜底条款进行兜底,目的是为了保留部分隐形的权力。这种中央政策的错误执行对于制度推行的阻力很大,并直接造成制度推行的边际效益递减。

　　县级政府是履行公共服务职能的“第一线”,推行权力清单意义重大、势在必行。有权必有责,权责应当一致并匹配,县级政府应当提高思想上的认识和重视,加强监督、重视顶层设计、破除阻力,按照权责一致的原则推行权力清单制度,使权力清单制度朝着全面化、规范化的方向推进。

　　(作者单位:长春师范大学政法学院)