[提 要] 拉美和加勒比区域合作呈现对内“分散交叉”和对外“开放”的特点，凸显了地区一体化在理想和现实上的巨大鸿沟，成为该地区在未来较长时期内的一种常态。由于意识形态差异、对地区政策看法不同、地区内部发展不平衡以及各国的地区定位和个体差异等原因，拉美区域合作存在缺乏共同发展目标、内部分歧难以调和、各组织间对接难度大等矛盾。根据目前中拉友好合作关系深化发展的现实要求，中国政府应充分考虑到拉美地区的独特性和多层次性，对不同区域组织采取差异化的合作方式，从政治和经济层面双管齐下，积极参与拉美区域合作，创建良好高效的中拉多边合作机制，增进全方位合作。

　　[关 键 词] 拉美区域合作、分散交叉性、中拉合作

　　[作者简介] 赵晖，新华社国际部主任编辑

　　当今世界，全球化和区域化作为两股并行不悖的潮流，对世界经济格局的发展演变发挥着举足轻重的作用。最近十几年来，随着世贸组织多哈回合谈判的停滞不前，区域合作成为了僵局下的次优选择。这一期间，拉美和加勒比地区一体化进程也释放出了强劲动力。2004年10月，安第斯共同体（下称安共体）和南方共同市场（下称南共市）签署自由贸易协定，双方承诺在未来15年内取消所有关税，为建立南美共同市场做准备。同年12月，南美洲国家共同体（2007年4月更名为南美洲国家联盟）和美洲玻利瓦尔替代计划（2009年6月更名为美洲玻利瓦尔联盟）相继成立，并逐渐发展成为重要的区域合作组织。2011年12月，拉美地区最大的区域性组织——拉丁美洲和加勒比国家共同体（下称拉共体）宣告正式成立。该组织涵盖了拉美和加勒比地区所有的33个发展中国家，而把美洲大陆上的两个发达国家——美国和加拿大挡在了门外。这是拉美一体化进程中一个重要的里程碑。

　　与此同时，中拉关系发展也步入了快车道。如今，中国已经成为拉美第二大贸易伙伴国和主要投资国，高层互访频繁，中拉关系呈现出全方位、宽领域、多层次发展的态势。基于中拉关系深化发展的客观要求以及拉美国家众多、区域合作组织林立的现实特点，并考虑到一些中小经济体与中国在经济实力上存在明显的不对称性，中国有必要从战略层面出发，搭建面向未来的中拉整体合作框架。如何建设性地参与该地区各类多边合作机制，减少贸易转移效应，尽量避免拉美区域合作所带来的对外歧视，介入其各类公共产品创建的过程，进而实现对拉整体合作的战略目标，已经成为必须提上日程和全力推进的现实问题。[1]

　　一、拉美区域合作的特点

　　早在19世纪初，拉美独立运动领袖西蒙·玻利瓦尔就曾提出过建立“美洲联盟”的设想，但拉美一体化真正起步是在二战后。20世纪50年代，受“结构主义”理论和进口替代工业化战略的影响，一批区域性合作组织相继在美洲大陆和加勒比地区涌现。经过半个世纪的发展，拉美区域合作呈现两大特点。

　　（一）对内呈现“分散交叉性”

　　与发展成熟的欧盟相比，拉美地区的区域合作呈现出独特的“分散交叉性”特点，这主要体现在两个方面。一是“分散性”。33个国家之间存在着近20个政府间区域合作组织，其组织形式、运行原则、既定目标、成员数量等各不相同；二是“交叉性”。许多国家是两个以上区域合作组织的成员国，不同程度地参与多个一体化进程。

　　自1960年拉美自贸协会的成立揭开了拉美一体化的序幕始，拉美地区国家为实现区域性经济和政治合作做了多次努力，相继建立了各种不同形式、不同层次的地区一体化组织。[2] 时至今日，在这一地区，区域性合作组织数量众多，发展状况良好的有近20个之多。根据成员国地理跨度的不同，可以简单分为次地区一体化组织、小地区一体化组织和大地区一体化组织。其中，次地区一体化组织有：安共体、南共市、亚马逊合作条约组织、东加勒比国家组织、玻利瓦尔美洲联盟、太平洋联盟等。小地区一体化组织有：中美洲的中美洲一体化体系、中美洲共同市场；加勒比地区的加勒比国家联盟、加勒比共同体（下称加共体），南美洲的南美洲国家联盟等。大地区一体化组织有：拉共体、拉丁美洲议会、拉丁美洲和加勒比经济体系、拉丁美洲一体化协会等。

　　此外，拉美和加勒比国家参与多个区域合作组织的现象也非常普遍。该地区5大经济体巴西、墨西哥、阿根廷、哥伦比亚、委内瑞拉所参与的本地区内区域合作组织达到5个以上，相互之间存在重合交叉现象。[3] 其中，巴西是南共市、南美洲国家联盟、拉美一体化协会、拉美议会、拉共体的成员国。墨西哥是北美自由贸易区、太平洋联盟、拉美一体化协会、拉美议会、拉共体的成员国。阿根廷是南共市、南美洲国家联盟、拉美一体化协会、拉美议会、拉共体的成员国。哥伦比亚是安共体、太平洋联盟、南美洲国家联盟、拉美一体化协会、拉美议会、拉共体的成员国。委内瑞拉是南共市、玻利瓦尔美洲联盟、南美洲国家联盟、拉美一体化协会、拉美议会、拉共体的成员国。

　　这种局面的形成与该地区一体化发展缓慢有直接关系。从最初的“结构主义”理论和进口替代工业化战略，到之后的新自由主义政策，再到“开放的地区主义”概念的提出，拉美一体化思想不断在实践中摸索、调整，一体化事业也随之经历过高潮，陷入过低谷。在一波一波的涨潮和退潮中，拉美和加勒比的区域合作组织分分合合，新旧共存，呈现出特有的“分散交叉性”特点。

　　（二）对外呈现“开放性”

　　从目前拉美区域合作的现状来看，“开放性”要胜过“地区性”。虽然联合国拉美和加勒比经委会早在1959年就提出了建立拉美共同市场的建议，拉美自贸协会、拉美一体化协会等区域性组织也积极推动拉美共同市场的形成，但效果不佳。过去20年里，拉美地区内部贸易从未超过地区对外贸易的20%。[4] 与此相对的是，欧盟内部贸易额占全部对外贸易额的比例高达65%，北美自由贸易区内部贸易额比例从成立之初的45.8%上升到2004年的55.8%，到2008年这一比重已经达到60%以上。[5]

　　与“地区性”程度不高相对的是，拉美和加勒比国家在扩大贸易多元化方面取得了很大进展。尽管美国仍然是拉美地区的第一大贸易伙伴，但其在拉美贸易中的地位逐渐下降。2000年，美国在拉美出口总额和进口总额中的参与比例分别是58%和49%。到2010年，这两个数值依次下降至40%和32%。[6] 欧洲和亚洲国家迅速填补了美国方面下降的比例。这其中，中拉经贸发展尤其令人瞩目。2001年至2011年期间，中拉双边贸易额年均增长30%以上，2012年达到历史新高，为2612亿美元。中国已成为拉美第二大贸易伙伴国，拉美是全球对华出口增速最快的地区。美洲开发银行行长路易斯·莫雷诺在2012年5月出席一个经济论坛时预测，在今后５年时间里，中国有可能成为拉美地区的第一大贸易伙伴。汇丰银行2013年11月发布的预测报告也认为，2030年中国或将成为拉美最大的出口目的地。另一方面，中国已经成为拉美最主要的直接投资来源国之一。中国在拉美累计投资已将近650亿美元。2010年，中国在拉美的总投资额达150亿美元，是仅次于美国和荷兰的第三大投资国。[7] 目前，中国政府还提出了在未来5年内将双边贸易额增加至4000亿美元的目标。

　　拉美区域合作的对外开放特点与这些国家采取的经济政策有非常密切的联系。随着拉美和加勒比国家从进口替代工业化战略转向新自由主义政策，其对外经贸交往也从“封闭的地区主义”逐渐向“开放的地区主义”转变。“开放的地区主义”是拉美应对经济全球化的最优选择。[8] 拉美和加勒比国家的这一态度直接影响着中拉关系的未来发展。

　　二、拉美区域合作组织存在的问题

　　尽管拉美和加勒比地区的区域合作组织在成立初始，都是以推动地区或次地区的一体化为奋斗目标，但由于意识形态差异、对地区政策看法不同、地区内部发展不平衡以及各国的地区定位和个体差异等原因，这一地区的区域合作组织越来越多，相互之间也缺乏必要的沟通和联系。具体来说，主要存在以下问题：

　　（一）缺乏共同发展目标

　　拉美和加勒比地区的区域合作组织都是以政府间合作的方式进行运作的。由于没有发生任何国家主权的让渡，以及缺少类似少数服从多数的有效的组织原则，区域合作总是维持在较低水平。该地区5大经济体巴西、墨西哥、阿根廷、哥伦比亚、委内瑞拉，在开展区域合作时缺乏共同的发展目标，对区域合作组织的参与也各有倚重，暂时无法形成合力。

　　巴西和阿根廷是南共市的创始国，近年来积极利用南共市这一平台，推动南美洲国家联盟的建设，并先后建立南方银行、南美航天局，成立南美防务委员会、南美能源委员会。而拉美第二大经济体墨西哥对美国经济的依附性较强，2010年，墨西哥对美国出口占其总出口的80%。[9] 这导致墨西哥很长一段时间内不重视与拉美和加勒比国家的区域合作，但随着美国经济的持续低迷，墨西哥开始调整其拉美政策，积极与哥伦比亚、智利、秘鲁一同发展太平洋联盟。哥伦比亚是安共体的创始国之一，但在太平洋联盟成立后，哥伦比亚将区域合作的重心从安共体转移到了太平洋联盟。委内瑞拉也曾是安共体的成员国，2006年宣布退出。玻利瓦尔美洲联盟是委内瑞拉倡议成立的，因其激进的反美立场和经济主张而独树一帜。这一现实暴露出，地区大国不愿意放弃本国在现有区域合作中形成的主导权，同时缺乏以合作弥补分歧的政治决心。

　　此外，地区大国之间因历史遗留问题和现实矛盾发生的冲突不断，阻碍区域合作的进一步发展。比如，阿根廷和乌拉圭的造纸厂争端、哥伦比亚和委内瑞拉关于游击队的冲突、智利和秘鲁海洋划界之争。这些内部矛盾积累时间很长，一旦处理不当，就会在地区内部形成分裂和不信任感，影响区域合作的开展。有学者在分析拉美的情况时说：“在外人眼里，拉丁美洲有一个所有国家都赞同的利益共同体，但实际情况远不是这样。该区域几乎所有的毗邻国家实际上都存在边界争端。”[10]

　　（二）内部分歧难以调和

　　从成员国构成、运作方式上看，拉美自贸协会与同一时期的欧洲经济共同体有几分相似，比如都有地区性大国参与（欧洲有法国和德国，拉美有巴西、阿根廷和墨西哥）；都是以逐步消减关税和非关税壁垒的方式实现内部贸易自由化；都在一段时间发展后吸收了新的成员国。但是，由于不具备欧洲经济共同体的“超国家性”，拉美自贸协会在协调地区经济合作、解决内部分歧方面软弱无力，即便提出了一些有价值的建议和措施，也无法以一定的强制力敦促成员国执行，因此也就很难发挥实际作用。

　　无法有效处理成员国之间利益分配不均是导致拉美自贸协会内部出现分化的根本原因。[11] 由于区内贸易过分集中在巴西、阿根廷、墨西哥等工业相对发达的国家，这些国家从一体化中获得的利益最大，而其他中小国家则蒙受了一定程度的损失。由于分化严重，拉美自贸协会很快陷入僵局。一体化进程外的国家既有加入到已有一体化组织中去的，又有创建新的一体化组织的，还有的国家在加入到既有一体化组织的同时也创立了新的一体化组织。[12] 虽然在拉美自贸协会之后，又诞生了安共体、南共市等发展较快的小型区域合作组织，以及以拉共体为代表的地区性一体化组织，但政府间合作的性质并没有发生变化，各国立场难以协调、合作领域难以拓宽的问题依然存在，导致很多合作都是“雷声大，雨点小”，最终不了了之。

　　近年来，随着左派的大范围崛起，拉美和加勒比国家在意识形态和政治立场上出现了较为明显的“左”、“右”分野，主要体现在对新自由主义的认识以及与美国的关系上。这一变化导致了该地区的一些区域合作组织也出现了一定的“意识形态化”。玻利瓦尔美洲联盟和太平洋联盟分别是反对新自由主义和支持新自由主义的典型案例。玻利瓦尔美洲联盟反对资本主义的竞争模式，主张成员国通过缔结“人民贸易协定”实现经济上互补与合作，强调社会公正。而太平洋联盟则是自由贸易的坚实拥护者，呼吁成员国之间更大程度的开放，实现商品、资本、人力和服务要素的自由流通。同时，这两个区域组织还是拉美和加勒比地区“反美”和“亲美”的主要代表。意识形态的对立，使这两个区域组织之间很难形成实质性合作。

　　“意识形态化”的另一个特点是，一些区域组织放慢了经济一体化的步伐，转而更多地谋求政治上的联合，比如南共市在推动区内贸易和投资自由化方面鲜有进展，但却接连吸收或准备吸收委内瑞拉、玻利维亚、厄瓜多尔等激进左派国家，其政治考量占据了上风，而内部贸易保护主义的势头也随之上扬。[13]

　　（三）各组织间对接难度大

　　即便不存在意识形态上的差异，特点相近的区域合作组织想要实现对接，扩大经济一体化规模也并非易事，例如南共市、加共体的深化合作发展困境。

　　南共市和加共体均是以建立共同市场为目标的区域经济一体化组织，在目标设置、阶段规划甚至标准制定上大同小异，但在实施效果上存在明显的差异性和不同步性。南共市先是逐步取消了关税壁垒和非关税壁垒，除了糖、汽车及其零部件外，基本实现了商品的免税流通。之后，南共市设置了从0%到35%的共同对外关税，但各国都被允许自订例外商品清单，[14] 例外商品目录占共同关税商品目录的1%至6.5%。2010年8月，南共市通过共同海关准则，宣布取消对来自区域外的进口商品在成员国之间流通时的双重征税，这使得南共市朝真正意义上的关税同盟又近了一步。

　　与之相比，加共体在共同市场建设上面临更多阻力和困难。虽然于2006年宣布正式启动单一市场和经济体（海地和巴哈马除外），但成员国之间的非关税壁垒仍然大量存在，共同对外关税没有得到充分贯彻，交通运输方面还存在瓶颈，通信设施和金融服务的落后限制了内部贸易和投资的展开。加共体秘书处2012年1月公布一份研究报告称，加勒比单一市场和经济体的完成情况为64%。报告指出，成员国之间货物、技术人才和服务可自由流动的比例分别为80%、66%和37%。[15] 另外，尽管单一市场和经济体将共同对外关税设置为0%到20%，但由于大多数成员国经济基础单薄，需要大量进口，因此共同对外关税并未得到很好贯彻，最高的关税税率从40%到400%不等。[16] 不仅如此，加共体并没有明文规定成员国不得与非成员国单独进行双边自贸协定谈判，无形中削弱了共同市场的作用。[17]

　　由此可见，不同的标准设定和实施进度是阻碍区域经济一体化组织之间开展深化合作的又一重要原因。

　　三、中国与拉美区域组织合作的战略选择

　　从整体上说，拉美和加勒比的区域合作体现了拉美国家联合自决的共同意愿。联合，是为了以集体的方式参与国际事务和全球化竞争，维护集体利益；自决，是为了减少美国在这一地区的控制力和影响力，形成和强化内部事务内部解决的能力。

　　但是，必须认识到，拉美一体化并不是欧盟式的单向发展。长期以来，拉美一体化事业内部存在着“集中发展”与“分散经营”两种发展路径的交替选择。即便如今出现了拉共体这样的大型组织，从成员国数量上完全符合“集中发展”的要求，但自身功能的局限性预示了其在拉美一体化进程中所能发挥的作用将是有限的。在短时间内，拉美区域合作无法改变“分散经营”的局面，不同层次、不同功能的一体化组织并存仍将是拉美一体化的特色。因此，中国政府在与拉美和加勒比区域合作组织发展合作关系时，既要厘清主次和重点，又要根据各自情况，进行区别对待。

　　（一）针对不同区域组织实行不同的合作战略

　　就目前的发展状况而言，真正具有地区影响力的拉美和加勒比区域合作组织有5个，这是中国政府开展外交活动的重点。这些组织大致可分为两类。一类是由拉美地区大国主导、规模相对较小的一体化组织，包括南共市和太平洋联盟；另一类是成员国数量众多、具有广泛地区代表性的一体化组织，包括拉共体、南美洲国家联盟和玻利瓦尔美洲联盟。

　　南共市和太平洋联盟是拉美和加勒比地区最重要的经济一体化组织，虽然成员国数量不多，分别有5个和4个，但除了乌拉圭和巴拉圭以外，囊括了拉美地区GDP分列第一到第七位的七个拉美国家。中拉之间的进出口贸易也绝大部分集中在这些国家。中国可借助这两个平台，进一步推动与主要拉美国家的经贸往来，争取尽快启动自贸协定谈判进程。2012年6月，温家宝总理访问拉美期间，正式提出中国愿与南共市进行自贸协定谈判的可行性研究，得到了巴西、阿根廷等国的支持。但由于巴拉圭尚未与中国建交，以及南共市内部贸易保护主义较为普遍，自贸协定谈判能否在近期内启动、谈判过程是否顺利都是未知数。作为南共市的龙头，巴西的态度至关重要。目前，中国已经是巴西的最大贸易伙伴国、第一大出口目的国和第二大进口来源国，相信双方日益紧密的经贸关系能在南共市内部起到一定的示范作用。中国可调整与南共市国家的贸易结构，通过产业结构升级，引导出口企业增加向南共市国家出口高附加值产品，以替代传统的服装、鞋类和玩具等低附加值的制成品，从而缓和这些国家工业部门的生存压力。

　　太平洋联盟成员国包括墨西哥、哥伦比亚、智利和秘鲁，其经济总量占拉美和加勒比地区的35%，出口占该地区的55%。这4个成员国之间已互签有自贸协定，起点很高。目前，哥斯达黎加、巴拿马和危地马拉等国申请加入，其中哥斯达黎加的申请已经获准。加强与亚太的经贸往来是太平洋联盟的主要目标之一。在4个成员国当中，智利和秘鲁已分别与中国签有自贸协定，哥伦比亚与中国的自贸协定谈判也在进行当中。由此可见，在开放性上，太平洋联盟要比南共市更胜一筹。中国应对太平洋联盟的未来发展给予足够重视，充分考虑与其进行自贸协定谈判的可行性，以此为平台，特别是利用墨西哥和哥伦比亚分别与中美洲和加勒比国家签有自贸协定的便利条件，打开中美洲和加勒比市场，辐射美国市场。

　　（二）利用区域组织合作平台，注重政治合作

　　不同于经济一体化组织，拉共体、南美洲国家联盟和玻利瓦尔美洲联盟是中国加强与拉美国家的政治互信、深化战略合作的主战场。拉共体是拉美和加勒比地区最高级别的政治磋商和协调机构，拉美国家希望通过这个平台参与国际事务，发出统一声音。对此，中国应予以充分支持，并加强与拉美国家在气候变化、打击跨国犯罪、创建国际新秩序等全球性问题上的互动，共同为发展中国家争取利益。今年1月，拉共体峰会顺利通过“关于支持建立中国－拉共体论坛的特别声明”，中拉合作论坛有望在年内正式成立，并举行首届部长级会议。这将对拉近中拉之间距离、搭建中拉合作新平台起到重要作用。如果时机成熟，可建立中拉部长级会议机制，成立不同级别的工作组，就中拉关系以及关乎共同利益的全球性议题展开深入交流。如有可能，还可借鉴拉共体和欧盟举行联合峰会的模式，提高中拉政治对话的级别，向中拉首脑会议的方向发展。

　　南美洲国家联盟是中国发展与南美国家政治互信和友好关系的一个重要平台，中国可借助其下设的南美防务委员会、南美航天局、南方银行、南美能源委员会等机构，将双边和多边合作扩展到军事、科技、金融、文化等更多领域。在适当的时候，中国可给予技术和资金方面的支持和帮助，如注资南方银行、开展航天技术交流等。

　　玻利瓦尔美洲联盟是拉美地区一个特殊的国家联盟，集合了该地区几乎所有的激进左翼政府，如委内瑞拉、厄瓜多尔、玻利维亚、尼加拉瓜等，再加上被美国经济封锁长达50年的古巴，代表了拉美“反美霸权”的中坚力量。这个联盟成立的目的之一就是反对美国倡导的美洲自由贸易区，减少美国对拉美的控制和影响。中国应重视与玻利瓦尔美洲联盟发展平等互利的友好合作关系，对经济落后的成员国给予债务减免和优惠贷款等经济援助，维护该组织的团结和稳定，支持其在地区问题上发出自己的声音。

　　（三）加强基础设施领域投资合作

　　与世界上很多地区相比，拉美的基础设施相对薄弱，这也是阻碍拉美一体化向前发展的一大因素。目前，拉美地区的公路网覆盖率明显低于世界平均水平，每1000平方公里的土地上公路长度仅有156公里，而世界平均水平为241公里/1000平方公里。如果按照次地区划分，南美大陆拉低了地区平均水平，其覆盖率为145公里/1000平方公里。其次是墨西哥，183公里/1000平方公里。中美洲和加勒比地区则相对较高，分别为209公里/1000平方公里和630公里/1000平方公里。此外，拉美的公路质量也明显低于世界平均水平。在拉美，铺有路面的道路仅占所有公路的16%，世界平均水平为57%，而大多数发达国家则接近100%。[18]

　　除了道路交通外，港口、机场运力不足、电力传输网络老化、网络渗透率低等情况也较为普遍。“硬件”上的短板增加了拉美国家跨境物流运输的成本，这不仅影响了单个国家的贸易发展，也在很大程度上阻碍了一体化进程。据联合国拉美和加勒比经委会估算，为填补当前缺口、满足经济增长需求，拉美地区此后8年对基础设施的投资比例须占到国内生产总值的5.2%，其中2.7%用于扩大建设，2.5%用于设施维护。而目前拉美对基础设施的投资比例大约占国内生产总值的2%，远低于东亚地区6%至10%的水平。[19] 另据美洲开发银行的预计，减少10%的运输成本对扩大拉美地区出口产生的效果，要比将关税下调10%的效果好上5倍。[20]

　　近年来，在拉美一体化的推动下，拉美国家开始不断加大对基础设施的投入。其中，最主要的有“南美洲区域基础设施一体化倡议”（IIRSA）[21]和“中美洲计划”（PM）。[22] 拉美地区呈现出来的“基建热”，对于中国建筑和工程机械企业而言，是一个很好的机遇。一方面，中国政府可积极引导和支持更多的建筑企业到拉美承包工程业务，培育良好的合作环境，并为其提供必要的政策扶持和金融服务，尤其是鼓励更多有实力、有社会责任意识的民营企业走进拉美；另一方面，中国也应鼓励工程机械企业扩大在拉美的营销网络和售后服务网络，与国内外的建筑企业结成战略同盟，增加叉车、起重机、装载机、挖掘器、压路机等重型机械设备的出口，并提高服务的主动性和针对性。此外，对于资源型的落后国家面临的基建项目资金短缺问题，如玻利维亚、厄瓜多尔等，中国除继续给予优惠贷款，还应鼓励建筑公司带资承包，从单纯的承包商向开发投资商角色转变，从承包项目转向投资开发项目，从而在风险可控的前提下实现双赢。另外，也要特别注意增强这些企业的社会责任意识，将追求利润和履行社区责任放到同等高度，尽最大可能地实现与当地社区的和谐共存、共同发展。