［摘要］本文基于利益平衡视角，从公众支持度和政府组织内部利益平衡程度两个维度，力图提供一个认识政策失败现象的初步框架。文章提出当代中国的三种政策失败类型：动力不足型政策失败、低支持度型政策失败和内外失据型政策失败，并通过案例研究讨论了三种类型政策失败的机理和影响。文章提出，政策失败既可能引发民间对政治体制的质疑，也是推动政策学习和政策变迁的“机会之窗”。如果针对政策失败的处置得当，由失败引起的政治问题有可能重新转回到政策层面。

　　［关键词］政策失败；利益平衡；政策支持度

　　［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2015)01-0063-06

　　［收稿日期］2014-12-10

　　［基金项目］2013年国家社会科学基金重点项目“地方重大民生专项规划编制中的公众参与机制研究”（13AZD089）阶段性研究成果

　　［作者简介］彭勃，上海交通大学国际与公共事务学院教授，博士生导师，公共政策与治理创新研究中心主任；张振洋，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生。

　　一、问题的提出：当代中国政策

　　失败问题的产生中国改革开放以来，国家治理的显著特征是国家通过制定和执行公共政策促进经济社会发展，成功的公共政策案例俯拾皆是。随着发展与改革朝纵深推进，也出现一些公共政策无法达到预期效果的失败案例。政策失败案例导致的治理难题与合法性危机，已经影响到整个政策体制，迫切要求我们从学理上重视和研究这一现象。

　　国家能力（state capacity）是解释政策成败的重要概念和理论工具，相关研究对国家失败论和市场至上论提出了重大挑战。本文认为，国家失败与政府失灵的研究容易偏于宏观层次，难以解释处于中观层次的政策绩效问题。在强国家和有效政府的大背景下，也仍然会出现政策失败的现象。针对政策失败①问题，需要在理论和政策研究中予以重视。

　　与东亚四小龙相比，国家政策干预在中国改革开放中扮演了更为重要的角色。本文所关注的问题是，在国家能力和自主性较强的背景下，中国公共政策失败现象为什么时有发生？

　　①政策失败是指一项公共政策在执行过程中偏离了政策制定者的预期发展轨道，最终未达到预期政策目标的现象。

　　二、理论缘起和脉络：三大流派的衰微和中观维度的提出

　　西方学术史上，阶级理论、利益集团理论、国家自主性[1]理论都曾先后尝试解释政策失败现象。资本主义国家作为管理资产阶级共同事务的委员会，或者在“对社会价值的权威性分配”，\[2]实现公众共同利益的过程中更易被强势集团俘虏，抑或在不“把社会踢出去”的情况下并不能总是制定出符合社会公共利益的政策，均可在一定程度上解释政策失败，但却很难解释中国现象，因为上述理论忽视了“韦伯意义上的国家支配方式塑造了国家权力、官僚体制、民众三者之间的关系”。[3]

　　因此，我们迫切需要寻找新的角度解释中国的政策失败现象。结合文献梳理和实践研究，本文认为政策过程中的公众支持度和政府组织内部利益平衡程度是解释中国政策失败的有效维度。

　　第一，公众支持度对于政策成败的影响

　　一般而言，公众支持度对公共政策的影响，学界的关注点体现在政策构建、政策效果和政策存续三个环节。

　　传统政治学关注公众支持度对政策构建问题的影响，主要体现在选举、政府过程和利益集团的相关文献中，公众对多元政治的合法性支持则是通过对制度规则等“法理型权威”\[4]的认可实现的。李普赛特（Lipset）首先将合法性和有效性分离\[5]，戴维·伊斯顿将合法性支持划分为弥散性支持和特定性支持\[6]，将公众的政策支持度与合法性支持分离。上世纪中后期，公众支持度的表现形式转向公民参与政策构建本身，以提高政治统治正当性和政策内容合法性。学界不仅从理论上解决了公民参与基层政策制定和执行的合法性问题，认为公众的政策支持是理性说服的结果，交往理性是政策合法性的前提。他们还设计了公民参与的对话机制，提供了公民参与的各种方式和技术。自此，公众支持度对政策的作用由工具理性走向价值理性。

　　公众支持度影响政策效果。国家能力和国家自主性是后发国家经济腾飞的保障。然而，国家自主性如果无法与社会支持取得平衡，会限制政策执行中的国家能力，影响政策预期效果。公民参与论者更是直接强调公众支持度对政策效果的影响，认为公众参与有助于政府“获取决策信息”，[7]凝聚社会共识，提高政策支持度，实现政策预期目标。[8]

　　公众的政策支持度关乎政策存续。公众政策支持度低可能迫使政府终止政策执行过程，进而推动政策变迁，不过这种决策呈现出明显的“项目制运作形式”[9]，如PX项目、怒江水电站项目等。

　　第二，政府组织内部利益协调程度对于政策失败的影响

　　学界主要关注公务员和政府体制在政策执行方式和政策执行效果层面对政策失败的影响。政府公务员和政府组织体制影响着政策执行方式。公务员不仅追求预算和租金最大化，他们一方面还寻求安全感，通过与上级共谋，变相执行、选择性执行、扭曲甚至拒绝执行中央政府的政令[10]；另一方面，公务员也追求政策执行便捷度，减少政策执行环节，提高工作舒适度。传统的官僚制理论认为职务等级制原则[4]能够确保官僚组织精确运转，下级如实执行上级决定。然而，现实中的官僚组织与理性官僚制相去甚远。例如，人格化[11]是中国官僚体制的显著特征，官僚体制的中国特色既是改革开放巨大成就的组织保障，也是许多问题的组织根源。无论是“压力型体制”[12]，抑或“中国特色的联邦主义”[13]，还是“政治锦标赛模式”[14]，中央政策制定者和地方政策执行者之间存在一定的利益共识，但地方政府也容易“各行其是，偏离失控，对权威体制的中央核心产生威胁。”[15]

　　政策执行中的变通和共谋也会对政策执行效果产生负面影响。一些研究侧重从宏观上概括和阐释地方政府的变通策略[16]和“共谋”行为[10]。另一些研究侧重于个案研究，认为政策执行中的变通会改变政策重心。[17]

　　鉴于政策研究的焦点已经从政策体系和政策文化环境等宏观因素和决策情境与组织结构、官僚动机等微观因素转向政策网络和政策工具研究，价值之争在公共政策制定和执行中的地位逐渐降低，实现国家能力的相关制度和机构成为政策研究的重点。本文试图从利益在政府与公众之间，在政府政策制定者与执行者之间、政府政策执行者各层级、各机构之间、政府政策执行者与其伙伴之间分配的平衡程度来分析当代中国的政策失败现象，以期提供一个全新框架。