南开大学周恩来政府管理学院教授、政治学系主任  程同顺

　　天津华泽(集团)有限公司副总经理、高级经济师    徐  松

　　内容提要：中国共产党非常重视党规党纪建设，已经取得了重大成就，初步建成了比较完备的体系，形成了一套行之有效的优秀传统。但是从依法治国，推进党的治理能力现代化的角度，党规党纪建设还要进行很多改革。今后党规党纪建设应该走法治化的道路，体现更多的法治精神和专业色彩。

　　关 键 词：党规党纪  党内法规  法治  依法治党  专业化

　　所谓党规党纪建设，包括两方面的内容，一是指党规党纪的制度法规建设；二是指党规党纪的执行，尤其是对违反党规党纪行为的惩罚和制裁。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。中国共产党是中国的领导核心，在当前中国的建设事业以及未来的改革和发展中发挥着关键作用，因此，党内的党规党纪建设对于党和整个国家都具有非常重要的意义。

　　一、党规党纪建设方面的成绩和传统

　　中国共产党历来重视党规党纪建设，在党规党纪建设方面取得了不少成绩，形成了不少优良传统。简单说来，这些值得肯定的成绩和优良传统如下：

　　1.建立起了比较完备的党内法规体系

　　新中国以来，经过长期的努力，中国共产党已经建立起了比较完备的党规党纪体系。除党内的根本大法《党章》外，还有《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部选拔任用条例》、《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中共中央关于加强和改革党的作风建设的决定》、《中国共产党农村基层组织工作条例》等一系列党内法规文件。据初步统计，关于党员、党的干部 、党的组织制度、党的基层组织、党的纪律及纪律检查方面的党内法规文件，至少分别有3件、24件、4 件、11件、18件和10件[1]。另据不完全统计，全国省部级以上机关共制定党风廉政方面的法律法规及其他规范性文件2000余项，其中中纪委、监察部制定的就多达120余项[2]。比较完备的党内法规体系，对党的自身建设，提高党的执政能力，以及促进党的治理能力现代化，提供了基本依据和保障。

　　2.建章立制与时俱进

　　党在党规党纪建设方面非常值得称道的一个做法就是与时俱进，能够根据不同发展时期的工作重点和出现的新情况新问题，不断制定新的党内法规，修订或废止那些与现实不适应的党内法规。

　　如在改革开放之初，主要恢复了过去行之有效的党内法规，制定了整顿党内生活方面的法规，着重加强党内经济纪律的法规建设。1987-1997年间，主要制定了发展党员、基层组织建设、党的领导干部选拔任用和党风廉政方面的法规建设。1997年以后，初步构建干部人事工作、领导干部廉洁从政行为和党内监督法规体系，2003年12月颁布了《中国共产党纪律处分条例》[3]。再以《党章》为例，改革开放以来，几乎每次全国代表大会都会对《党章》进行修改，如十七大修改的《党章》就根据改革形势的需要在组织制度方面提出了意义深远的改革：党的各级代表大会代表实行任期制，党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，中央政治局向中央委员会全体会议报告工作、接受监督，党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作、接受监督的内容等。十八大报告则把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，在全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设之后增写了生态文明建设的内容。

　　3.长期坚持群众路线

　　群众路线是党密切联系群众的基本价值理念和根本工作方法，具有强大的党外监督和党风廉政功能，也是党规党纪建设方面的重要法宝。从革命战争年代开始，群众路线就是党的三大法定之一，群众路线在党规党纪建设方面的主要贡献是通过党风廉政建设从外部促进的。

　　人民群众是端正党风、反腐倡廉的生力军，通过广大人民群众的与举报，我们就能及时发现和纠正党内的不正之风和惩处腐败。党风廉政建设是一个系统工程，除了发挥党员干部的主体作用之外，必须还要依靠人民群众的积极支持与参与。党员干部腐败违纪的很多线索，最初都是由人民群众检举提供的。尤其是中央纪委监察部网站开通上线并公开接受网络举报后，受到人民群众的广泛关注，网络举报数量呈现明显上升之势。据统计，2013年9月2-21日间，中央纪委监察部举报网站统计的网络举报数量达15253件，日均超过760件[4]。另据中纪委监察部发布的《2013反腐报告》提供的数据，2013年全国纪检监察机关共接受信访举报195万件，给予党纪行政处分18.2万人。

　　4.对重大违纪案件雷厉风行

　　党历来对违纪问题绝不手软，对重大违纪问题更是雷厉风行，尤其是十八大以来，针对各类腐败分子“老虎苍蝇一起打”，惩贪治腐力度前所未有。一批省部级以上领导干部因贪腐纷纷落马，一批发生在群众身边的违纪违法案件受到了严肃查办。并且有迹象表明，党对反腐败的决心和力度并不会因为取得的成绩而减弱。正如中央政治局常委、中纪委书记王岐山在中纪委第四次全会上讲话指出的那样，中央下定决心要遏制住腐败蔓延势头，要持续保持高压态势，以零容忍态度惩治腐败。

　　二、党规党纪建设仍然存在的不足

　　尽管党在党规党纪建设上取得了很大的成绩，但是如果从依法治国、依法治学和推进治理能力和治理体系现代化的角度来看，党规党纪建设还有很大不足，存在很大的改进空间。

　　1. 党内法规体系散乱，重复交叉

　　党内法规建设虽然形成了比较完备的体系，但是体系结构庞杂，缺乏宏观把握和科学分类，既没有明确规定统一的体系结构，也没有在各个制度文件之间形成完整、周密的体系结构。各个制度文件内部结构糅杂，没有进行统一梳理。甚至党内法规中关于同一方面的事项，也缺乏统一的党内法规规定，而是散见于不同时间、不同形式、不同效力等级的党内法规文件之中，存在重复交叉、关系不清的现象。如关于党员、党的干部、党的组织制度、党的基层组织、党的纪律及党的纪律检查等方面的党内法规文件，就分别多达数件乃至二十多件[5]。

　　如在党规党法对党员权利的规定上，除党章中明确规定了党员的权利之外， 在《中国共产党权利保障条例》、《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》、《中国共产党党内监督条例(试行)》 等多部党内法规中也都对党员的权利作过明确规定，这些规定实际上多有重复。从理论上来说，规范重复现象从某个侧面表明党在某些党内问题的处理上的重视程度，但这种三令五申实际上会损害党规党法的威严，影响党员对党规党法规范的认同和信仰[6]。

　　2. 有些规定之间不一致，互相冲突

　　党规党纪的有些具体规定之间前后不一致，互相冲突。以《党章》第二章《党的组织制度》为例，十七大上对于党章这一部分修改的重大内容之一，就是要明确党的各级代表大会的地位、充分发挥党的各级代表大会代表的任用，因此在第十一条规定：“党的各级代表大会代表实行任期制”。但是在紧接着的第十二条又规定：“党的中央和地方各级委员会在必要时召集代表会议，讨论和决定需要及时解决的重大问题。代表会议代表的名额和产生办法，由召集代表会议的委员会决定”。第十二条的规定明显与第十一条“党的各级代表大会代表实行任期制”的规定相矛盾。因为，既然党代表已经实行任期制了，所以当各级党委在讨论和决定需要及时解决的重大问题时直接召集党代表开会就可以了，怎么还需要选举党代表大会的代表呢？况且，党的各级代表大会代表的产生和选举已经在第十一条和第二十四条分别详细做出了规定，第十二条这里的规定显然有“如有需要就选举党代表”之嫌疑。

　　3.规定不具体，缺乏可操作性的程序性规定

　　党规党纪建设存在的另外一个明显的问题是规定太过抽象，缺乏明确具体的细节规定，尤其是没有重视相应的程序规范和要求。比如党内法规禁止权力过分集中到一把手，要求扩大党内民主，但是如何防止权力过分集中到一把手身上、有效监督和制约一把手，相关措施却不够具体明确。虽然十七大上明确提出要推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，但此后并没有具体的制度和程序规定，无法有效落实。党的决策制度，从议题设定、会议讨论、表决通过、发布实施到决策责任等一系列决策流程操作都缺乏具体规定，原则性规定多，操作性规定少。这都给党内一把手滥用权力、违纪腐败提供了大量的制度空间。

　　又如，党制定和颁布了大量保障党员民主权利的专项法规或相关法规，初步构建了一个以党章为依据、以《中国共产党党员权利保障条例》为核心的保障党员民主权利的法规体系。但在现实中，由于缺乏相应的程序性法规作支持, 党员的这些民主权利还是很难得到实现和保障。例如，党章第四条规定党员享有批评、揭发、检举以及控告、弹劾、罢免等权利，这是党员在党内拥有作为重要民主权利的监督权的集中体现，但在党的实际生活中，该项权利往往难以得到实现和保障。因为党内长期缺乏一个具体的弹劾罢免方面的程序性法规，致使党员要求罢免不称职干部的权利无法实施。相反，在现实中一些党员却往往因批评、揭发、检举违法乱纪党员领导干部而遭受打击报复。

　　再如，为了保障党员的选举权与被选举权，《中国共产党党员权利保障条例》第3章《保障措施》第21条明确规定:“党的任何组织和任何党员不得以任何方式妨碍党员在党内自主行使选举权和被选举权，不得阻挠有选举权和被选举权的人到场，不得强迫选举人选举或者不选举某个人，不得搞非组织活动妨碍选举, 不得以任何方式追查选举人的投票意向。”这一条款列举了党内选举中容易出现的各种违规情形，但是却没有规定如何防止这些情形出现，都是一些禁止性要求，大而化之地规定为不准如何和不得如何。对违纪者该接受何种处分、由谁来处分等缺乏刚性的规定，以至其法规效力在实践中大打折扣[7]。

　　4.偏重于说教，约束力较弱

　　目前很多党规党纪的规范都过于空洞和抽象，在内容上偏重于说教，而在形式上则更像伦理道德规范而非法律规范，这一点直接导致了很多党规党纪规范缺乏操作性。具体到责任追究机制上，现行党规党纪的责任及其追究机制不是太过简略，就是付之阙如。这一点使得党规党纪在总体上有些疲软，较难对党员起到有效的制约，影响了党规党法自身的实效[8]。

　　这主要是由于党内法规本身没有完整的行为模式和行为后果相配套。法律规则一般由假设、行为模式和法律后果三部分构成，党内法规有的仅设定了行为模式，规定不得干什么，应当干什么，而没有设立相应的行为后果; 有的设立了行为后果，但是没有设立责任保障，使党内法规形同虚设。

　　5.规定不全面，经常疲于应付

　　由于缺乏宏观指导和规划，也导致现有的党规党纪尽管在内容上十分庞杂，但是内容并不全面，经常陷于制度供给不足的局面，出现头痛医头、脚痛医脚的现象。改革开放以来，党内各种不良现象和违纪行为经常发生、频繁出现，而且花样不断翻新。当某一类不良现象和违纪行为比较普遍，引起人民群众的极大不满时，党就会适应形势和要求制定规范、下发文件加以制止和纠正，造成党内法规数量越来越多。但是当新的问题出现和严重时，却仍然发现缺乏相应的规定。

　　如关于“裸官”的问题，虽然党内早就有所关注，但直到十八届三中全会以后才得到严肃对待和认真处理。中共中央于2014年1月印发《党政领导干部选拔任用工作条例》(简称新《干部任用条例》)，才对“裸官”进行了限制，规定配偶已移居国(境)外的官员不宜提拔。此外，人民群众呼声较高的干部财产公开、禁止高级领导干部配偶和子女经商的问题，至今仍然没有出台相应的规定。

　　三、按依法治党的要求进行党规党纪建设

　　十八届四中全会提出了依法治国的目标和要求，那么党规党纪建设也应该走上法治化的轨道，按照依法治党的要求进行党规党纪建设。从这个角度，今后党规党纪建设应该从以下几个方面展开：

　　1.从宏观上总体设计党规党纪

　　首先，要像制定法律一样从宏观上总体设计党规党纪的制度规定的总体框架，把党规党纪区分为互相支撑但又不重复交叉的几大板块。如除党章外，可以在总体上把党规党纪区分为程序和纪律两大部分，程序专门对工作和会议程序、决策方式等给出规范性的规定；把对纪律的规定进行科学分类，如可以区分为政治纪律、工作纪律、组织纪律、廉政纪律和道德纪律等几个方面，分别提出要求和规范。

　　其次，针对党规党纪庞杂散乱、交叉重复的现象，要重新梳理已有的党规党纪，对重复交叉的要精简合并，对已经不适用的要清理淘汰。可喜的是，党已经着手进行这项工作了。2013年8月，党就开始对1978年以来制定的党内法规和规范性文件进行清理，有300件被废止和宣布失效，467件继续有效，其中42件将做出修改[9]。2014年11月17日，中央进一步发布《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》。通过对新中国成立至2012年6月期间出台的23000多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件。经过清理，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改[10]。但是党内法规和规范性文件仍然高达487件，显然还是偏多，仍然有进一步清理合并的空间。

　　最后，把有重大遗漏的内容补充完整。党规党纪的制度规定在内容上不能有重大缺失，否则会总是陷于被动应付、疲于奔命的状态。这一方面要从几大板块划分的角度补齐必要的板块，从针对现象制定党规党纪转变为立足本质制定党内法规；另一方面对于人民群众普遍关心的问题要尽早做出明确的规定，避免有些问题在党内无法规可依。如干部财产公开问题、高级领导干部配偶和子女经商的问题、领导干部配偶和子女移居海外的问题等，都应该给予明确的规定。

　　2.从专业性的角度制定和修改党规党纪

　　党规党纪是党内的工作准则和党员的行为规范，就应该像党内的法律一样严谨、严肃。因此，党规党纪等党内法规和规范性文件的制定和修改一定要充分尊重其专业性，要像国家立法一样体现法学与政治学的专业素养。依法治党、从严治党，一定要体现法治的精神。那首先就得从党内法规和规范性文件的制定和修改上做起，不能使党规党纪在制度规定上就缺乏专业性，不能出现非法治的规定或互相矛盾冲突的地方。

　　今后在梳理和清理党内法规和规范性文件的同时，也要政治学和法学专业的角度对仍然有效的法规文件的具体内容进行审查，修改与党章及党规党纪的基本精神相冲突的条款和语言文字，消除彼此冲突的规定与条款。

　　3.提高党内法规立法技术，强化程序性规定

　　针对党规党纪线条过粗，缺乏具体细节和程序的问题，应该从政治学和法学专业的角度提高党内法规立法技术，强化程序性规定。这一方面要改变党规党纪过于偏重道德说教，把道德要求与党内规范相混淆的做法，要使党规党纪的规定准确具体，要把党章的精神和对党员和干部的要求，转化为具体的行为规范，戒除过于抽象、原则和笼统的规定，使党规党纪便于实施，提高可操作性。

　　另一方面，要增加和细化党规党纪中程序性的规定，防止有人利用程序不完善获得制度内的程序性特权。如党章中规定的“党的各级党委向同级的代表大会负责并报告工作”，说明了各级党委与同级代表大会的关系，但是还应该规定：负责的具体方式是什么，在何种情况下要负什么责任，如果党的代表大会否决了同级党委的工作报告时应该怎么办等等。再如对于干部任用问题的讨论，除了要规定党委会要实行票决制以外，还应规定一把手不能率先表态定调，不同意见应该充分表达，要匿名填写选票、当场公布票决结果等。再如，党章关于党代表实行任期制的规定，还应具体规定党代表在任期内的主要职权，党代表行使职权的方式等。

　　4.强化党规党纪的约束力

　　党规党纪建设还要从根本上提高党规党纪的约束力，使其所确立的规范能够得到严格执行。党规党纪过软是目前党规党纪所面临的一个突出问题，这一问题的存在直接制约了党规党纪在党的自身治理方面的实效，也极大的影响了其在整个社会治理过程中的效能。为此，必须有计划、有步骤地改变党规党纪过软的问题，强化党规党纪的约束机制。尤其是要强化和优化党规党纪的责任追究机制 使违反党规党纪的党员和党组织受到党规党纪的有效惩戒，树立党规党纪言出必行的形象，并借此提高党员和各级党组织遵守党规党纪的自觉性与主动性[11]。

　　同时，党规党纪的制度规定必须要与国家法律保持协调和有效衔接，使严重违犯党纪党规、并且触犯国家法律的党员和干部在接受党规党纪惩罚的同时，也能够没有障碍地受到国家法律的惩罚。

　　5.继续发挥人民群众在党规党纪建设中的作用

　　群众路线是党长期坚持的优良传统，在党规党纪建设上应该继续发挥人民群众的积极作用。其一，党规党纪建设不仅仅是党内的事务，不能关起门来自己搞，党规党纪建设的成效不仅要让党员满意，更要让广大人民群众满意，衡量党规党纪建设成效的标准要有群众立场和观点。其二，要积极听取群众的意见和呼声，相信群众的智慧，认真对待人民群众对于党规党纪建设的建言献策，采纳接受吸取有益的成份。其三，要进一步健全和完善群众参与制度、公示制度、信息公开制度、 听证制度、监督制度、信访制度、检举制度和群众监督保护机制等，确保群众的知情权、参与权、监督权、评议权，吸引广大群众参与党风廉政和党规党纪建设工作，扩大监督主体范围，提升党规党纪建设成效[12]。

　　(此文已发表于《人民论坛》2014年第35期)

　　注释：

　　[1] 唐海潇：《法学视角下党内法规的不足及其构想》，《理论研究》2013年第5期。

　　[2] 黄国珍：《廉政制度建设的新路径》，《社科纵横》2013年第5期。

　　[3] 操申斌：《改革开放以来中国共产党党内法规建设的历史考察》，《安徽史学》2009年第6期。

　　[4] 张致森：《新时期网络反腐的实践与思考》，《攀登》2014年第5期。

　　[5] 唐海潇：《法学视角下党内法规的不足及其构想》，《理论研究》2013年第5期。

　　[6] 刘长秋：《软法视野下的党规党法研究》，《理论学刊》2012年第9期。

　　[7] 操申斌：《党内法规制度执行不力的立法探源》，《理论探讨》2011年第2期。

　　[8] 刘长秋：《软法视野下的党规党法研究》，《理论学刊》2012年第9期。

　　[9] 新华网北京电，2013年8月28日。

　　[10] 新华社北京电，2014年11月17日。

　　[11] 刘长秋：《软法视野下的党规党法研究》，《理论学刊》2012年第9期。

　　[12] 张勇：《群众路线：加强党风廉政建设的有效途径》，《廉政文化研究》2014年第5期。

　　联系方式：

　　程同顺：13820625152，天津市南开大学周恩来政府管理学院,300071。nk2000@nankai.edu.cn