我国农村正在发生新的变化，培育新型农民、发展现代农业、建设社会主义新农村的任务异常繁重。农村“两委”（村党组织和村委会）是农村各项任务的组织者、实施者和推动者，是党在农村的执政基础。在依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化、创新社会治理的新形势下，针对农村“两委”建设中的问题，进一步加强和创新村“两委”建设，具有重大现实意义。

　　一、村“两委”建设现状和存在的问题

　　截至2013年年底，全国农村党员3374万人，占党员总数的40.8%。行政村58.9万个，自然村194.8万个，村民小组466.4万个。村党支部（总支、党委）58.5万个，村委会58.9万个。党中央在推进农村改革发展的历史进程中，始终高度重视加强和改进农村基层组织建设。中组部加大以村党组织为核心的村级组织建设工作力度，民政部加强对村民自治工作的指导，村“两委”建设成效显著。

　　（一）组织不断健全，基本实现了组织和工作的全覆盖。各地普遍实行一村一支部一村委会模式。不断创新党组织设置方式，在农民专业合作社、专业协会、产业链上建立党组织。建立党员服务机构的村40.2万个，建立党员志愿者队伍的村21.5万个，服务群众的能力不断提升。新型经济组织和社会组织不断涌现，多元参与、自治形态多样的格局初步形成。

　　（二）队伍不断壮大，素质稳步提高。村“两委”成员年龄结构、文化结构、性别结构不断优化。村党支部书记57.7万人，村委会主任58.6万人，其中村党支部书记“一肩挑”的20.2万人，占34.5%。各地选派大学生村官23万人，其中6.7万人进入了村“两委”班子，当选村委会主任的1511人。

　　（三）基层民主实践不断深化，充分保障了党员群众民主权利。各地探索和创新村党组织的提名方式、投票选举办法等，76.3%的村实行了“两推一选”（“两推”指党内推荐和群众推荐支委候选人，“一选”指党员投票选举支委人选），2.9%的村实行了“公推直选”（“公推”指党员群众公开推荐村党支部成员，“直选”是指党员直接选举支部书记、副书记）。绝大多数农村开展了9轮以上的村委会换届选举，平均参选率达到95%以上。无记名投票、公开计票的方法普遍运用，秘密写票处普遍设置，竞职演讲、治村演说等普遍实行。“四议两公开”（“四议”指村党支部提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或者村民会议决议，“两公开”指决议公开、实施结果公开）工作法全面推开。

　　（四）村级组织运转保障有所加强，长效机制初步建立。2013年，村级组织年平均运转经费6.9万，有了较大幅度提高。党员远程教育基本实现全覆盖，覆盖率99.6%。2009年以来，中组部、民政部每年都联合召开会议，统一部署、统一安排村“两委”换届工作，形成了工作合力。“三级联创”（在县、乡、村三级党组织中，开展创建农村基层组织建设先进县和“五个好”乡镇党委、村党组织的活动）、示范单位创建活动广泛开展，村级组织建设规范化水平不断提高。

　　总体上看，改革开放以来村“两委”建设不断得到加强，但村“两委”建设仍然存在一些亟待解决的问题，具体表现为四点。

　　一是“两委”队伍出现弱化。村级组织正常运转缺乏经费保障，导致吸引力、凝聚力不强，选人用人成为难题。二是“两委”形象出现退化。一些村“两委”负责人思想作风较差，服务意识不强、服务手段缺乏、工作方法简单，导致与村民关系紧张、矛盾增多，没有凝聚力。三是“两委”组织出现异化。有些村实行村企合一出现“公司化”倾向；乡镇（街道）以及有关职能部门的行政工作越来越依靠村级组织导致其“行政化”倾向；一些村多年来由某一个或几个大的家族宗族势力把持村务，出现“家族化”倾向；广泛推行“一肩挑”和“交叉任职”容易导致“一言堂”，影响农村基层治理。四是基层民主出现虚化。农村选举竞争性明显增强的同时也带来了拉票、贿选等问题，村民会议难以召集，集体财务管理混乱，村民合法权益得不到有效保障。

　　二、农村基层社会治理对村“两委”建设提出的新要求

　　当前，我国经济社会发展正处在转型期，加强村“两委”建设，对于创新农村基层治理，提高治理能力，尤为迫切和重要。

　　（一）密切联系群众、巩固党的执政基础的必然选择。习近平总书记指出，必须扎实做好抓基层打基础工作，使每个基层组织都成为坚强战斗堡垒。村“两委”是党和政府密切联系群众的纽带和桥梁，是党和政府服务群众的“最后一百米”，党的形象如何，党密切联系群众的作风如何，村民更多更经常地通过村“两委”来了解、来认识，“站在家门口，看到天安门”。党群干群关系的亲疏远近，关键在于村“两委”能否以服务贴近群众、团结群众、赢得群众，在强化服务中更好发挥领导核心作用，把村民凝聚到党的主张中，团结在党的旗帜下。加强村“两委”建设，把党的路线方针政策变为村民的具体行动，把党的领导转化为村民的自觉认同，有利于巩固和加强党的执政基础。

　　（二）全面推进依法治国、提高农村社会治理水平的迫切要求。党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，为提高农村社会治理水平提供了基本遵循。党的十八届四中全会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，农村社会治理是党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的生动体现。村“两委”是中国特色社会主义制度安排，是中国特色社会主义民主政治和法治建设的重要内容。推进改革发展稳定大量任务在基层，推动党和国家各项强农惠农富农政策落实的责任主体在基层，推进依法治国和国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层。加强村“两委”建设，是加强农村基层治理的关键环节。加强村“两委”建设，丰富和完善党组织领导的村民自治机制，发挥各类组织协同作用，有利于形成创新农村基层治理的合力。加强村“两委”建设，提高村级治理科学化、制度化、法治化、规范化水平，有利于实现国家治理体系和治理能力现代化，有利于依法治国落地生根。

　　（三）建设社会主义新农村尤其是全面建成小康社会的重要保障。党的十八大提出全面建成小康社会的宏伟目标。小康不小康，关键看老乡。只有农村实现了小康，我国才能实现全面的小康社会。当前农业还是“四化同步”（工业化、信息化、新型城镇化、农业现代化同步发展）的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。中国要强，首先农业要强；中国要美，首先农村要美；中国要富，首先农民要富。研究探索加强村“两委”建设问题，实际是研究农村发展问题。农村全面建成小康、建设社会主义新农村靠什么？靠政策、靠项目、靠投入，但最终靠村“两委”和村干部带领村民实干苦干，靠他们推动各项强农惠农富农政策落地生根。加强村“两委”建设，带领村民群众构建新型农业经营体系，推进农业经营方式创新，促进农业增产、农民增收、农村繁荣，为农村全面深化改革提供有力支撑。

　　三、加强和创新村“两委”建设的思考

　　党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央高度重视农村基层组织建设，提出了许多新思想新要求。2014年，中央印发《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，明确提出建设“六有”（有坚强有力的领导班子，有本领过硬的骨干队伍，有功能实用的服务场所，有形式多样的服务载体，有健全完善的制度机制，有群众满意的服务业绩）目标的基层服务型党组织。近期，习近平总书记批示指出，要从巩固党的执政基础的高度出发，坚持问题导向，进一步加强农村基层组织建设，完善各项村级民主管理制度，特别是选好用好管好村“两委”带头人，加大严肃查处不正之风和违法违纪行为的工作力度，为农村改革发展稳定提供有力保障。总书记的批示精神，思想深刻，要求明确，切中要害，符合实际，指导性操作性很强，对做好村级组织建设具有重要的指引意义。

　　（一）拓宽选人用人渠道，切实加强“两委”组织建设。人才是村级组织建设的根本。继续搞好新一轮村“两委”换届选举工作，探索扩大基层民主的选举方式，引导党员群众选举政治素质高、致富本领强、有奉献精神的人担任村干部。为解决“两委”后继乏人问题，要不断挖掘村干部的“源头活水”，拓展选人用人渠道，从县乡机关、事业单位选派党员干部到软弱涣散村党组织和贫困村党组织担任书记或者第一书记；鼓励优秀大学生进入村“两委”班子，鼓励复转军人、外出务工经商返乡农民、县乡机关和企事业单位提前离岗或退休的本村干部职工积极参与选举，改善村级干部队伍结构，提高农村基层组织建设的整体水平。加大对村干部的培训力度，用2—3年时间，通过专题培训、业务指导和参观学习等方式，将村“两委”负责人轮训一遍，提升村干部素质，增强为村民服务能力。适应农村新形势，总结和推广福建和广东“老人会”、江西“五老”组织等经验，充分发挥老年人和老年组织尤其是“乡贤”的作用，协助“两委”做好工作。

　　（二）加强和改善党的领导，理顺“两委”关系。“两委”只有同心同德，才能带领群众早日奔小康。坚持党的领导，把党的主张、意志体现到村民自治章程、村规民约中，成为广大村民的行为规范。坚持服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员，创新服务载体，强化服务功能，努力实现服务型村党组织全覆盖。改进村党组织的领导方式和工作方法，有事多商量，遇事多商量，做事多商量，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。进一步明确和细化村党支部和村委会职责任务，保证“两委”责任明晰、分工明确、配合协调。坚持和完善“四议两公开”工作法、村“两委”联席会议制度等，建立促进村“两委”团结协调、密切配合的工作机制，实现坚持村党组织的领导核心作用与保证村民自治权利的有机统一。加强对村“两委”负责人的教育，既充分发扬民主，避免独断专行、滥用权力，又主动配合、接受领导。鼓励“一肩挑”和“交叉任职”，但要因村制宜，尊重村民意愿，不定指标，不搞“一刀切”。

　　（三）坚持依法自治，理清“政社”关系。理顺乡村关系是化解行政化倾向的根本途径。推广和深化江苏太仓等地“政社互动”经验，明确基层政府与自治组织、社会组织之间的权责边界，实现政府依法行政与基层群众依法自治的有效衔接和良性互动。严格政府部门工作事项准入制度，规范和梳理创建达标评比、机构设置挂牌、印章使用等，进一步增强村级自治组织的活力。推动基层政府管理重心下移，适时开展农村社区建设试点，积极搭建直接面向群众的基层管理服务平台，实现基层管理服务与群众需求的有效对接。完善政府职能转移、购买服务等制度，积极引导自治组织和社会组织依法承接政府委托事项，促进政府购买服务的规范化和标准化。积极探索不同情况下，乡以下村民自治的有效实现形式。

　　（四）加强协商民主建设，丰富基层民主实践。协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，是党的群众路线在政治领域的重要体现。在乡村治理中，要坚持有事必商量、多商量、好商量，凡是涉及农民群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，找到农民群众意愿和要求的最大公约数，达成最大共识。坚持村民会议、村民代表会议的法定地位，规范议事决策程序，将村民会议和村民代表会议作为协商的主要形式。培育发展各类农村社会组织，吸纳外来人口、驻村单位等参与，畅通不同利益群体的诉求表达渠道，推进民主协商广泛多层发展。探索创新村落协商、民主恳谈、社区听证、民主评议等协商形式，不断丰富基层群众自治实践。

　　（五）鼓励基层创新，探索有效的监督方式。加强监管是预防“村官”腐败的有效措施。建立健全村务监督委员会，明确其工作内容和工作程序，确保村务监督委员会依法行使职权。进一步深化村务公开实践，完善村务公开内容，规范村务公开程序和形式，积极推进组务公开，保障农民群众的知情权、参与权和监督权。建立健全民主评议村干部、民主评定村干部报酬的“双评”制度，由村民评议村“两委”工作成效，评议结果与村干部的使用和补贴标准直接挂钩。健全经济责任审计制度，将行使村集体财务审批权、参与村级经济活动决策的人员纳入任期和离任经济责任审计范围，规范经济责任审计程序，及时公布审计结果，确保村干部不想腐、不能腐和不敢腐。

　　（六）加大转移支付，强化村级组织运转保障。农村税费改革后，绝大多数村依靠转移支付维持运转。建立稳定的村级组织运转经费保障机制，把农村基层组织服务活动场所、服务设施建设和工作经费纳入财政预算，提升农村基层组织的整体水平。加大对条件差、困难大的农村地区的帮扶力度，增加转移支付力度，各种财政性资金、项目、补贴等向它们倾斜。根据各地实际，鼓励通过各级政府补、驻村单位帮、村集体筹、社会各界捐等多种渠道筹集村级公益事业资金，大力推进政府面向农村购买服务的力度。发展壮大农村集体经济，增强村级组织自我发展能力和保障水平，提升自我造血功能。建立完善村干部报酬增长的长效机制，全面落实基本养老、医疗保险等制度，加大从优秀村干部中考录乡镇公务员和乡镇领导干部力度，使他们工作有待遇、干好有发展、退后有保障，解除村干部的后顾之忧。

    （课题组长：汤奋 国防大学军队建设与军队政治工作教研部主任；课题组成员:李玉赋 全国总工会党组书记，滕佳材 国家食品药品监督管理局副局长，韩志然 内蒙古自治区政协副主席、党组副书记，刘学文 最高人民法院副部级专职委员，司树杰 国务院扶贫办党组成员，窦玉沛 民政部副部长；执笔人：窦玉沛；指导老师：蔡志强 中共中央党校党建教研部教授）