内容提要：我国正处在社会经济发展的急剧转型期，社会转型为社会组织的发育提供难得的机遇，随着社会组织的蓬勃发展，政府与社会组织间的关系也逐渐变得复杂多样化。我国关于社会组织管理的法律法规很多，在一定程度上造成社会组织管理中的“制度过剩”；但实际情况是社会组织管理又存在“制度真空”；由于对社会组织管理“缺位”使一些社会组织缺乏监管，造成了目前社会组织良莠不齐。政府既要社会组织参与社会管理与服务工作，又对社会组织不放心而限制和制约社会组织发展。因此，厘清政府与社会组织的关系，明确社会组织在社会发展中的作用，并积极构建社会组织参与社会管理与服务的机制，具有十分紧迫的现实意义。本文运用文献分析法，对我国政府与社会组织的管理制度进行梳理与评估，梳理政府与社会组织关系的历史发展、角色演变和主要模式，探明社会组织发展面临的问题及障碍因素；并据此构建社会组织参与社会管理与服务的机制及相关对策建议。

　　China is currently going through a rapid social transformation. This offers a rare opportunity for social organizations to develop. As social organizations grow, its relationship with the government is also becoming more and more complex and multifaceted At the current stage, Chinese government on the one hand has many rules and regulations regulating social organizations while on the other hand, leaves many vacuum areas in social organizations' supervision and regulation. This paper uses content analysis methods to analyze existing policies and regulations to evaluate governmental system of management for social organizations. It pays attention to the evolvement, changing roles, major models, issues and problems in the relationship between the government and social organizations, and suggests strategies for its improvement.

　　关 键 词：社会组织；政府与社会组织的关系；社会管理体系创新

    social organization/government and social organization relations/social management system innovation

　　作者简介：张再生，天津大学管理学院教授，zhangzs@tju.edu.en；王鑫，天津大学公共管理学院博士研究生，xwwxhy@163.com。一、社会组织与政府关系研究综述

　　（一）社会组织的定义

　　当今社会中大体存在三类组织：政府组织、企业组织以及不方便归类的第三类组织。目前学术界对“第三类组织”有着不同的称谓，使用较多的有社会组织（NGO）、非营利组织（NPO）、民间组织等。随着社会管理的进步，社会组织定义的内涵和外延也随之变化发展，广义的“社会组织”泛指社会中的全部组织形态，包括政府、经济组织等；狭义的“社会组织”专指相对于政府和经济组织的其他组织。目前在公共行政管理领域中使用狭义的概念，具体指在各级民政部门注册登记的，属于正常管理范围内的社会组织、基金会等。本研究把社会组织界定为由自然人、法人和其他组织为满足社会需要或部分社会成员需要而设立的非营利性组织，主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位。

　　（二）社会组织的主要功能及发展现状

　　目前我国的社会组织涉及的领域广泛，深入人民群众生活的各个方面，种类齐全、层次分明、覆盖面较广。能够有效协助政府管理社会，在一定程度上激发社会活力，缓解社会压力，上传下达，维护公平，在维护社会稳定和促进社会和谐方面发挥了重要的作用（张勤，2008）。

　　近年来，我国社会组织蓬勃发展，在整体规模和速度上，呈现出快速上升的态势。在数量上，根据相关部门统计，截至2011年底，我国登记在册的社会组织共45.7万个，其中社会团体25.3万个、民办非企业单位20.2万个、基金会2 510个。截至2010年底全国社会组织实现固定资产总值1 089亿元，收入1 247亿元，兼职工作人员超过500万人。而与发达国家相比，我国的社会组织仍处于起步阶段。例如目前美国共有各类登记的社会组织160余万个，未登记的社会组织100余万个，拥有各类基金会7.5万个。

　　在结构分布上，社会组织的比例、涵盖的门类日益齐全，覆盖面日益广泛；在发展效益上，社会组织对经济社会发展的贡献还比较低，但发展潜力很大。由于我国社会组织起步较晚，对经济社会发展的贡献率还较低。在资金要素方面，经费短缺严重制约了我国社会组织的发展规模和发展水平。这主要体现为社会组织的资金来源比较单一，由于社会组织是非营利性质的组织，其资金主要来源于三个方面：一是财政拨款；二是经营性服务收费；三是社会捐赠。资金来源的不稳定直接影响了社会组织的正常活动（“社团现状调查与发展对策研究”课题组，2005）。

　　（三）现代社会中社会组织参与社会管理的重要意义

　　总的来说，社会组织参与到社会管理当中去，有利于缓解社会矛盾，调节社会利益关系，能够有效提高公共管理的效率，具体来说，首先，社会组织能够调节社会关系，缓解由于分配不均造成的矛盾，促进公平正义的形成（Frumkin and Peter，2002）。我国社会经济经过几十年的发展，进入了发展的黄金期，同时也是各种社会矛盾集中体现爆发的时期。在和谐社会的建设中，完善解决矛盾的机制，疏通利益诉求和表达的通道显得尤为重要。而各层次的民间组织、社会组织由于“接地气”的形态，更能够贴近群众，体现民生，反映广大人民的诉求。其次，发展社会组织，能够帮助政府更快地完成职能转变，将政府从过度繁杂的社会事务中解脱出来，管好政府不该管、管不好的事务，避免所谓的“管理真空”的出现（Salamon and Lester，1987；Salamon，1995）。与此同时，还能够促进民主管理机制的建设，强化公民自我管理的意识，提高公民参与社会管理的水平，推进社会主义民主建设的进程。

　　二、我国社会组织与政府关系的发展历程与现状

　　（一）我国社会组织与政府关系的发展变化

　　1.改革开放前我国社会组织与政府的关系——政府主导阶段

　　新中国成立之初，党和国家针对国情确立了高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制，国家对资源和权力的掌控渗透到社会各个方面，社会组织几乎没有发展的空间（王名，2010）。当时的社会组织多是自上而下“成立”的，完全被政府部门领导，承担政府公共管理任务，总之，在我国成立初期，由于特殊的国情和特定的历史任务，我国具有明显的“政府强，社会组织弱”的特点，政府处于绝对主导地位。

　　2.改革开放以来社会组织与政府的关系——社会组织地位稳步上升

　　改革开放后，计划经济逐渐开放，社会市场逐渐建立完善，更加自由和灵活，社会中新的阶层不断出现，各级利益主体多元化，社会结构多层次，利益日益分化。此时，我国的社会管理水平和意识也随之发展，社会自主性提高，社会组织得到了发展的空间，在社会管理中的作用逐渐加大。政府为了更好地管理社会组织，对社会组织进行了初步的分类。从总体上来说，在此时期虽然社会管理在不断进步，但是仍然处于“政府强，社会组织弱”的环境中，政府仍然处于主导地位，但是这种主导不同于新中国成立初期的主导，更多的声音发自社会组织，而政府也逐渐开始与社会组织合作，社会组织的影响力不断提升，社会组织与政府朝着良性的互动和合作方向发展。

　　（二）当前我国社会组织与政府关系中存在的最大问题——强国家、弱社会

　　1.政府权力触及范围过广，社会组织活动空间有限

　　自新中国成立到改革开放前这段时间，我国政府是大包大揽的全能主义政府。改革开放之后，政府大包大揽的现象有所改变，但由于受全能主义残留因素的影响，政府仍然管了很多不应该管、也管不好的事，其中也管了很多本该由社会组织处理的事务。这主要表现在两个方面：一是政府直接管理社会组织的内部事务。《社会团体登记管理条例》所确定的双重管理体制使得社会组织既要受民政部门监管，又要受业务部门的管理，结果为了换取政府部门的支持，许多社会组织不得不将自己内部的人事任免权、财政权等重要权力交给政府。根据我国学者的调查，在我国社会组织领导人中，有49%在任现职之前曾在政府部门任职，有28%曾在政府事业单位任职（邓国胜，2001）。

　　2.社会组织在与政府的合作中缺乏应有的独立性

　　合作主体的独立性是双方合作的前提，没有独立性就没有真正的合作。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的确立和政治体制改革的逐步深入，我国的社会组织不断发展壮大，能力不断增强，在环保、扶贫等领域与政府进行了有效合作。但从根本上说，在与政府合作中我国非政府组织尚缺乏应有的独立性。衡量一个社会组织独立性程度有两个重要指标：组织的财政来源和人事任免权。据学者调查，1998年度，我国社会组织的财政收入中50%以上来自于政府的财政拨款、补贴及项目经费，而会费仅占21%。由此可见，我国社会组织的财政来源比较单一，而且大部分来自政府。同时，由于受双重管理体制的影响，我国大部分社会组织的人事任免权都掌握在其业务领导部门手中。这样，社会组织在与政府的合作中，必然是政府处于主导地位、社会组织处于从属地位。因此，我国社会组织与政府的合作关系并不是真正平等的合作关系，而是一种扭曲的附庸性合作关系。

　　3.社会组织缺乏制度化的政治参与渠道

　　“强国家、强社会”模式的重要特征之一就是社会（这里主要指社会组织）对政府决策具有相当大的影响力。社会组织能够通过有效的政治参与表达自己的意志，影响国家的政策，从而实现自身的合法权益。畅通的、制度化的政治参与渠道是社会组织进行政治参与的前提。当前，我国社会组织尚缺乏有效的、制度化的政治参与渠道。目前我国社会组织进行政治参与的渠道和方式主要有以下几种：一是通过举办面向政府官员的培训班、讲座，在传授知识的同时，影响政府官员的偏好，进而影响公共决策；二是参加官方举办的各种正式、非正式会议，表达自己的需求；三是通过与个别官员进行接触沟通，进而影响其决策；四是通过走访群众、发放传单、接受新闻媒体采访等宣传其关心的事务，以引起政府部门的重视，进而影响政府的决策。由于社会组织的这几种政治参与形式大多是不固定的、非制度化的，参与的频率和程度依官员的喜好而定，因而不太会引起政府的高度重视，从而使其政治表达的效果大打折扣。

　　4.社会组织在与政府的相互监督中存在着非对称性

　　国家与社会相互合作、相互制衡、相互监督是“强国家、强社会”模式下社会组织与政府关系的重要内涵。但在当前我国社会组织与政府的关系中，双方的监督和制衡是非对称性的。这种非对称性主要表现为，政府通过双重管理体制等对社会组织进行严格的监督和管理，而社会组织无法对政府进行有效的监督制衡。如上文所述，我国政府对社会组织的管理可以说是面面俱到，社会组织的内外部事务均需向政府报告，而社会组织对政府的监督除某些政治参与外可以说基本上是零。这种社会组织与政府相互监督的非对称性必然会导致以下后果：首先，影响社会组织的独立性。政府对社会组织过于严格的管理和监督，会使社会组织的独立性受到极大的影响。其次，公民的合法权益易受到政府的侵害。当一个社会缺乏制衡政府的有效方式和途径时，极易导致政府在制定及执行公共政策时无视公民的利益需求，从而侵害公民的合法权益。

　　三、社会组织在与政府的良好互动中参与社会管理的机制研究

　　（一）建立完善的社会组织准入制度

　　针对目前社会组织准入制度存在的问题，必须彻底改革现行的登记许可制度，构建科学、合理的准入制度。首先，应改革现行社团管理体制，加快政社分离，取消业务主管单位对社会组织的管理权限，社会组织和业务主管单位逐步在人事关系、管理机构、办公场所等方面完全脱钩。要将现行的双重管理变为单一机构管理，由登记管理机关实施管理，并逐步减少审批程序。其次，将现行的审查制变为核准制或备案制，建立普遍备案的注册平台，经过注册备案获取社会组织的基本信息。再次，目前注册标准过高，已经成为阻碍社会组织发展的重要因素。国家应该进行相关立法，降低社会组织的准入门槛，放宽协会注册资金、会员数量、办公场所和专职工作人员等准入条件的限制，为社会组织的成长创造一个宽松的环境。

　　（二）积极探索社会组织发挥作用的途径

　　必须坚持政府与社会组织相互独立，构建政府与社会组织的新型的、良性的“伙伴关系”。政府要积极探索，通过购买服务的方式向社会组织逐渐转移政府职能，对于行使现行的法律、法规授权的组织要进行服务指导和绩效评估。政府购买社会组织的服务是推进政府职能转变、实现社会组织功能的重要方式。政府可以通过订立行政合同的方式将相关的事务性和服务性工作交由社会组织承担。目前，在河北、天津、上海等地都已经开始积极探索政府购买社会组织服务的方式，比如公开招投标、项目发包、委托管理、项目申请等。所需资金应当由财政局牵头，列入财政预算，确保资金到位。政府购买社会组织服务可以为其发展开辟重要的资金筹集渠道。各地应当积极探索政府购买社会组织服务的方式，加大政府购买对于处于主导地位和重点地位的产业行业协会服务的力度，政府应当建立长期固定性服务合同。政府购买社会组织服务机制的大力推行必将为社会组织参与社会管理提供有效的途径。

　　（三）建立完备的社会组织的内部治理结构

　　社会组织要不断加强自律，要建立以章程为核心的内部治理结构，合理划分社会组织内部职能。按照科学的法人治理结构规范社会组织，明确各工作岗位的权利与职责，依照民主程序产生理事会、监事会、秘书处等机构，形成健全的内部监督和制约机制。严格按照组织章程，加强制度化建设，建立健全选举制度、会员代表大会制度、重大活动报告制度和信息披露制度等内部制度体系，形成民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，独立自主、规范有序的运作机制。完善财务管理制度，实现财务公开，这是内部治理的关键环节。社会组织应当独立建账立户，严格依法遵章理财，建立财务预决算报告，定期对财务状况进行披露。拓展筹资渠道，实现资金来源多元化。社会组织要通过政府购买服务、社会捐赠等多种渠道筹集资金，减少对政府的依赖。加强社会组织诚信建设，强化内部自律机制，建立健全相应的行规行约，加强同业约束。重视人力资源的开发与管理，人才培养和引进，是促进社会组织健康持续发展的关键。社会组织应当建立完善的奖惩机制、考核机制、激励机制、培训机制，吸引更多优秀人才进入社会组织中工作，并不断激发其工作的热情和动力。

　　（四）完善监管体制

　　社会组织的健康发展需要建立健全完善的监督机制。首先，要强化政府的监管职能，改变重审批而轻监管的情形。登记管理机关、业务主管部门及相关部门要在各自的职权范围内齐抓共管，以日常监管为主，提高监管能力，促使社会组织依法承接政府转移出的管理职能。其次，要加强社会监督。社会组织应当完善其信息公开制度，定期向社会公开其服务程序、业务规程、服务项目、收费标准、公益服务等信息，自觉接受社会公众的监督。建立信用评估机制，将社会组织的日常行为纳入诚信档案管理，一旦发生虚构资信证明、虚造开支、虚假会计文件的情况，如实记录到诚信档案，并向社会公布，充分发挥社会公众的监督作用。

　　（五）转移和承接部分政府职能

　　一方面，西方国家掀起的“新公共管理运动”使得“重塑政府”成为热门口号。政府在改革中逐步“放权”，将做不好、市场不愿意做的公共事务转移给社会组织，为其发展提供了广泛空间。在我国，“强政府—强社会”已成为社会体制改革的目标与共识，进一步转变政府职能变“无限政府”为“有限政府”，加快建设服务型政府成为社会发展的客观要求和必然选择。另一方面，政府已经无法满足多元的社会需求，与社会组织一起提供公共服务、共同管理社会事务成为必然趋势。政府应学习国内外经验，在现行职能转移的基础上，利用当前深化行政管理体制改革的有利时机向社会组织转移职能，将社会服务、医疗、教育、帮残助弱、环境保护、公民教育、医疗服务等更广泛的职能交给社会来管理。

　　四、基于“强国家、强社会”视角构建我国社会组织与政府关系的对策建议

　　（一）政府应转变管理理念，创新管理方式

　　随着我国政治、经济、社会的不断发展，构建政府与社会组织的理想关系已经显得日益迫切。本文试图以“强国家、强社会”模式为蓝图，为构建符合中国国情的、理想的政府与社会组织关系作一些理论上的探索。政府应转变管理理念，创新管理方式。“强国家、强社会”模式既需要一个强大的政府，也需要一个强大的社会。从中华人民共和国成立至今，我国政府一直是强大的，而社会力量较弱。因此，政府更应致力于培育社会力量，采取积极措施促进社会组织的发展。

　　首先，应将社会组织视为合作伙伴和善意的监督者，随着中国特色社会主义市场经济体制的建立、政治体制和社会体制改革的逐步深入，政府将社会组织视为自己的附属机构、将社会组织视为“养老院”、甚至将社会组织视为异己力量已经不合时宜。在新时期，政府应该将社会组织视为“公民社会最活跃的公共部门”，不是在与政府争权，而是在帮助政府治理社会（陈振明，2003）。

　　其次，应继续加快政府职能转变。新中国成立后，由于特殊的原因形成了高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制。改革开放后，中国逐步从全能主义国家向后全能主义国家转变，致力于构建专门履行国家职能、以有限政府为原则的国家机构，使政府成为单纯行使公共权威、提供公共产品的机构。

　　再次，应加紧制定相关法律法规，当前最重要的任务就是要制定一部与宪法相衔接的《社会组织基本法》。这部基本法应该涵盖所有的社会组织，包括社会团体、民办非企业单位、基金会以及未在民政部门注册登记的各种民间组织。

　　最后，应全面加强对社会组织的支持。为了促进我国社会组织的健康发展，政府应该加大对社会组织的资助力度。政府应将社会组织列入采购公共产品和公共服务的对象行列。政府在采购公共产品和公共服务时，应贯彻公开、公平、公正的原则，对社会组织和其他采购对象一视同仁。这样，一方面可以增加社会组织的收入，促进社会组织的发展；另一方面，也可以促进竞争，降低所采购公共产品和公共服务的价格，节约财政支出。对社会组织还应当实行税收优惠制度，应扩大社会组织税收优惠的范围。不仅包括所得税，还应包括财产税、商品税、房产税、进出口关税、车船使用税、城镇土地使用税等。应该扩大享受税收优惠政策主体的范围，规定凡是符合法律规定的社会组织均可享受税收优惠政策。

　　（二）社会组织应摆正自身位置

　　“强国家、强社会”模式的建立，既需要政府的大力支持，也需要非政府组织自身的不懈努力。因此，社会组织要不断修炼内功，提高自身能力，消除政府和社会的疑虑。

　　1.摆正自身位置

　　社会组织必须清楚自己是以增进公共福祉为宗旨、不以营利为目的、具有志愿性和自治性的社会组织，具有非政府性、非营利性、公益性、自治性、志愿性等特征。在与政府合作的过程中必须保持自身的独立性，真正代表公众利益，而不是简单地做政府的传声筒（《中国社会组织年鉴》编委会，2008）。只有这样，才能赢得社会的信任和政府的尊重。此外，社会组织必须清楚自己与企业的区别。企业以营利为目的，社会组织只能而且必须以增进公共福祉为自己的行为目的，以服务社会、奉献社会为宗旨。这样，才能产生强大的感召力和凝聚力，赢得政府和社会的支持，实现与政府和社会的良性互动，实现可持续发展。

　　2.健全内部治理机制

　　完善的内部治理机制是社会组织获得社会公信力和实现可持续发展的重要保障。社会组织的内部治理机制包括成员大会、理事会和监事会等制度。成员大会是由社会组织全体成员组成的法定最高权力机关。理事会的主要职责是依照法律规定或组织章程决定组织事务、处理组织与外部环境的关系，但不得违反成员大会的决定。监事会的主要职责是对理事会和执行层的工作进行监督。

　　针对我国目前社会组织内部治理机制存在的不足，应采取如下措施。

　　第一，增设内部治理机构。尚未设立理事会、监事会的社会组织，应抓紧时间按照相关规定建立上述机构，并保证其切实发挥作用。第二，优化理事会成员结构。应该停止政府部门对社会组织理事会人员的任命，将社会组织的人事决策权还给社会组织。第三，理顺理事会与执行层之间的关系。制定相关规章制度，确保理事会能切实负起组织决策、监督执行层工作的责任，执行层能负起执行理事会决定、主持组织日常事务工作的责任，坚决杜绝理事会越俎代庖干涉执行层工作的现象。第四，优化监事会的成员结构，提高监事会成员的专业能力。社会组织在选择监事会成员时应扩大范围，把相关利益主体纳入选择范围之中。

　　3.加强能力建设

　　第一，提高筹资能力。充足的资金是社会组织发展的关键。当前我国社会组织面临的一个主要问题就是资金不足。因此，社会组织应改变过去那种过分依赖政府的观念，努力提高专业服务能力，通过向社会提供良好的公共产品和公共服务来获取资金。同时，加大募捐力度，通过募捐来筹集部分资金。

　　第二，提高政治参与能力。社会组织政治参与的有效性是自身合法性的决定性因素之一。为此，社会组织应从以下几个方面着手不断提高自己的政治参与能力。首先，提高发现公共问题的能力。社会组织是公众参与政策过程的重要渠道，是公众向政府反映自己需求的重要途径，因此及时发现需要通过公共政策解决的公共问题是社会组织能否发挥作用的前提。为此，社会组织要经常深入社会基层开展调查研究，及时发现群众关注的问题。其次，提高政策建议的质量。社会组织所提政策建议质量的高低，直接决定着政策建议被政府采纳的可能性。为此，社会组织应聘用相关领域的专业人才，充分考虑各利益相关群体的意见，对相关政策建议反复进行可行性论证。

　　第三，提高服务能力。提供社会所迫切需要的公共产品和公共服务是社会组织生存的关键。为此，社会组织应该构建科学合理的人才选拔标准，将有志于从事社会公益事业的优秀人才吸纳进社会组织中。同时，要不断提高专职工作人员的待遇，为他们解决养老、失业、医疗等社会保障问题，制定科学、合理的业绩考核指标和奖惩制度，调动其工作积极性。

　　【参考文献】

　　[1]Frumkin, Peter. (2002). On Being Nonprofit. Cambridge: Harvard University Press.

　　[2]Salamon, Lester. (1987). The Scope and Theory of Government-Nonpro fit Relations. Partner in Public Service: Yale University Press.

　　[3]Salamon. (1995). Partners in Public Service: Government-Nonprofit Relation sin the Modern Welfare State. Baltimore: The Johns Hopkins University Press.

　　[4]陈振明.(2003).公共管理学.北京：中国人民大学出版社.

　　[5]邓国胜.(2001).非营利组织评估.北京：社会科学文献出版社.

　　[6]“社团现状调查与发展对策研究”课题组.(2005).社团现状调查与发展对策研究.社会科学家，6.

　　[7]王名.(2010).非营利组织管理概论.北京：中国人民大学出版社.

　　[8]张勤.(2008).中国公民社会组织研究.北京：人民出版社.

　　[9]《中国社会组织年鉴》编委会.(2008).中国社会组织2008年年鉴.北京：中国社会出版社.